∙ ГОСУДАРСТВО

Комментарий к Федеральному закону от 07.06.2013 N 108-ФЗ "О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части особенностей изъятия земельных участков и иного имущества для государственных или муниципальных нужд)"

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 07.10.2013.

1. Общий порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд >>>

2. Особенности порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд в соответствии с Законом N 108-ФЗ >>>

2.1. Образование земельного участка, предназначенного для изъятия >>>

2.2. Постановка земельного участка, предназначенного для изъятия, на кадастровый учет >>>

2.3. Уведомление собственника (землепользователя) земельного участка о предстоящем изъятии >>>

2.4. Оценка рыночной стоимости земельного участка, подлежащего изъятию для государственных или муниципальных нужд >>>

2.5. Существенные условия соглашения об изъятии земельного участка >>>

2.6. Изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд в судебном порядке >>>

2.7. Особенности апелляционного пересмотра решения суда по иску об изъятии земельного участка >>>

В Федеральном законе от 07.06.2013 N 108-ФЗ "О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 108-ФЗ) предусмотрен ряд особенностей правового регулирования в сфере земельных, градостроительных, трудовых и таможенных правоотношений.

Установление этих особенностей направлено на достижение эффективной подготовки Российской Федерации к проведению чемпионата мира по футболу 2018 года (далее - чемпионат мира 2018), а также иных сопутствующих спортивных мероприятий.

Поскольку чемпионат пройдет на территории нескольких субъектов РФ, среди которых есть субъекты, не имеющие опыта проведения спортивных мероприятий подобного уровня, подготовка к чемпионату мира 2018 предполагает реализацию масштабных инфраструктурных проектов (строительство стадионов, тренировочных баз, гостиниц, иных объектов инфраструктуры и т.д.).

Осуществление таких проектов еще не началось ввиду необходимости подготовки к строительству. Одним из этапов данной подготовки является изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Процедура изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, установленная гражданским и земельным законодательством, является длительной и сложной и не учитывает ряд практических особенностей отечественного оборота недвижимого имущества, среди которых можно выделить следующие:

- наличие большого количества земельных участков, не прошедших кадастровый учет и государственную регистрацию прав на них;

- наличие земельных участков существенной площади, в то время как для государственных или муниципальных нужд нередко требуется лишь часть этого участка.

Процедура изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, установленная Законом N 108-ФЗ, направлена на наиболее эффективную и скорую подготовку территории к возведению инфраструктурных проектов с учетом обозначенных особенностей.

1. Общий порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд

Общий порядок изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд урегулирован главным образом Гражданским (ст. ст. 279 - 283) и Земельным (ст. ст. 49, 55, 57, 63) кодексами РФ.

Вопросы определения размера убытков собственников и иных землепользователей изымаемых участков разрешены также в соответствующих правилах, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 07.05.2003 N 262.

Данные правила имеют значение и для определения убытков, вызванных изъятием земельных участков в соответствии с Законом N 108-ФЗ (ч. 2 и 4 ст. 30 данного Закона).

На основании обозначенных выше норм Гражданского и Земельного кодексов РФ можно заключить, что изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд является юридическим составом, требующим совершения по меньшей мере шести последовательных действий.

1. Принятие уполномоченным органом государственной власти или органом местного самоуправления (далее - орган публичной власти) решения об изъятии земельного участка (участков) для государственных или муниципальных нужд.

2. Уведомление собственника, а также землепользователей, землевладельцев и арендаторов о принятии указанного решения не позднее чем за год до предстоящего изъятия.

3. Государственная регистрация названного решения в ЕГРП с последующим уведомлением собственника (п. 4 ст. 279 ГК РФ). Поскольку Федеральный закон от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" не содержит норм о государственной регистрации решения об изъятии земельных участков, его регистрируют как обременение (ограничение) прав на участок. Обоснование такой регистрации можно найти в Письме Минэкономразвития России от 26.05.2011 N Д23-2241 (см. также Письмо Минэкономразвития России от 30.11.2011 N Д23-4937, Постановление ФАС Московского округа от 04.04.2011 N КГ-А40/1375-11 по делу N А40-50772/10-144-215).

4. Заключение соглашения о выкупе земельного участка (договора купли-продажи земельного участка) и составление передаточного акта между органом публичной власти и собственником при согласии последнего. При отсутствии такого согласия орган публичной власти предъявляет иск о выкупе земельного участка в суд. Он может быть предъявлен в течение трех лет с момента направления собственнику участка уведомления о принятии решения об изъятии (ст. 282 ГК РФ).

5. Уплата собственнику выкупной цены за земельный участок.

6. Государственная регистрация перехода права собственности на земельный участок. Данная процедура рассчитана на изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд не только у собственника, но и у лиц, владеющих этим участком на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения. Также она применяется к изъятию земельных участков, переданных в аренду (Постановления Президиума ВАС РФ от 26.07.2011 N 2379/11 по делу N А40-96790/09-7-743, ФАС Московского округа от 14.11.2012 по делу N А41-47141/11, от 11.05.2012 по делу N А40-146175/10-11-557, ФАС Поволжского округа от 19.04.2012 по делу N А55-18116/2011).

Изложенное выше подтверждает, что общая процедура изъятия земельного участка является весьма сложной и длительной и это может отрицательно повлиять на реализацию строительных проектов общественной важности.

2. Особенности порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд в соответствии с Законом N 108-ФЗ

Изъятие земельных участков для размещения объектов инфраструктуры чемпионата мира 2018 возможно в ограниченный период: с 7 июня 2013 г. по 31 декабря 2017 г. (ч. 1 ст. 30 Закона N 108-ФЗ). Изъятие вправе осуществлять уполномоченные органы исполнительной власти РФ, субъектов РФ и муниципальных образований для возведения объектов федерального, регионального и местного значения соответственно.

Изъятию могут подлежать земельные участки и иное имущество, включая недвижимое. В дальнейшем речь будет идти об изъятии земельных участков.

Для федерального органа исполнительной власти Законом N 108-ФЗ в ч. 6 ст. 30 установлен следующий перечень полномочий, направленных на осуществление изъятия земельных участков для федеральных нужд:

1) подготовка и принятие решений об изъятии участков;

2) уведомление лиц, у которых изымаются участки;

3) подготовка и заключение соглашений в связи с изъятием;

4) обращение в суд с исками об изъятии земельных участков;

5) обращение в Росреестр с заявлениями о государственной регистрации права собственности Российской Федерации на изъятые земельные участки.

Поскольку обозначенные полномочия непосредственно касаются процедуры изъятия земельного участка, представляется вероятным, что уполномоченным органам субъектов РФ и муниципальных образований будут предоставлены сходные полномочия.

2.1. Образование земельного участка, предназначенного для изъятия

Далеко не всегда для удовлетворения государственных или муниципальных нужд земельный участок необходим целиком. Нередко требуется изъять часть участка или несколько частей ряда участков. В этом случае нужно осуществить образование новых земельных участков, что может замедлить реализацию строительных проектов.

Закон N 108-ФЗ содержит нормы, цель которых - не допустить затягивания сроков изъятия земельных участков.

В первую очередь решение об изъятии может быть принято в отношении земельных участков, которые только будут образовываться (образуемые земельные участки в соответствии с документацией по планировке территории для размещения объектов инфраструктуры чемпионата мира 2018, ч. 7 ст. 30 Закона N 108-ФЗ). То обстоятельство, что собственник или иной правообладатель земельного участка, из которого будет образовываться новый земельный участок, не согласен с таким образованием, не является непреодолимым препятствием для принятия решения об изъятии (ч. 9 - 10 ст. 30 Закона N 108-ФЗ). Исключение составляют землепользователи или землевладельцы - государственные или муниципальные унитарные предприятия и соответствующие учреждения. Изъятие участков, предоставленных им на основании договоров аренды или договоров безвозмездного срочного пользования либо на праве постоянного (бессрочного) пользования, производится в порядке, предусмотренном ч. 3, 27, 28 ст. 30 Закона N 108-ФЗ.

Согласно императивной норме ч. 8 ст. 30 данного Закона образуемые земельные участки относятся к категории "земли промышленности и иного специального назначения", которая с юридической точки зрения наиболее соответствует целям строительства. Отнесение участка к указанной категории считается установленным со дня завершения его постановки на кадастровый учет, то есть внесения в Государственный кадастр недвижимости (ГКН).

2.2. Постановка земельного участка, предназначенного для изъятия, на кадастровый учет

В практике изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд нередки случаи, когда изымаемый участок не проходил кадастровый учет, его границы и площадь определены неточно.

Положения Закона N 108-ФЗ явным образом направлены на то, чтобы данное обстоятельство не препятствовало изъятию. Например, в силу ч. 13 ст. 30 данного Закона отсутствие кадастровых сведений о координатах характерных точек границ земельного участка, в отношении которого принято решение об изъятии, не может являться основанием для приостановления осуществления государственной регистрации прав на этот участок в связи с его изъятием или для отказа в такой регистрации.

Орган публичной власти вправе самостоятельно предпринять действия по постановке этого участка на кадастровый учет. Такой орган может:

- быть заказчиком кадастровых работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов для проведения государственного кадастрового учета земельного участка;

- быть представителем правообладателя в силу закона (вправе действовать без доверенности) при согласовании местоположения границ земельного участка;

- обращаться с заявлением о государственном кадастровом учете земельного участка;

- обращаться с заявлением в органы и организации по государственному техническому учету и (или) технической инвентаризации (ч. 12, 32, 33 ст. 30 Закона N 108-ФЗ).

2.3. Уведомление собственника (землепользователя) земельного участка о предстоящем изъятии

Уведомление собственника или иного правообладателя о предстоящем изъятии земельного участка является одним из ключевых этапов этой процедуры, поскольку лишь после уведомления возможно непосредственное изъятие (ч. 14 ст. 30 Закона N 108-ФЗ).

В связи с этим Законом N 108-ФЗ установлены нормы, призванные максимально оперативно осуществить это уведомление, а также свести к минимуму риск неуведомления собственника об изъятии.

Землепользователи, землевладельцы, арендаторы участков, которые находятся в публичной собственности, а также собственники участков, которые планируется изымать, должны быть уведомлены об этом в течение семи дней со дня принятия решения об изъятии. Копия этого решения также направляется в Минрегион России (ч. 14 ст. 30 Закона N 108-ФЗ)

Само решение об изъятии в силу ч. 15 ст. 30 Закона N 108-ФЗ должно быть опубликовано в печатном издании, являющемся источником официального опубликования нормативных правовых актов соответствующего субъекта РФ, и размещено на официальном интернет-сайте данного субъекта РФ. Такое опубликование позволяет считать собственника земельного участка, подлежащего изъятию, осведомленным о предстоящем событии. В связи с этим при оспаривании решения об изъятии земельного участка его собственник не может ссылаться на тот факт, что он не был осведомлен о предстоящем изъятии.

Если решения об изъятии приняты в отношении находящихся в долевой собственности земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, такие решения должны быть опубликованы в средствах массовой информации, определенных законом соответствующего субъекта РФ для опубликования сообщений в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

2.4. Оценка рыночной стоимости земельного участка, подлежащего изъятию для государственных или муниципальных нужд

В силу ч. 17 Закона N 108-ФЗ оценка рыночной стоимости изымаемых для размещения объектов инфраструктуры земельных участков и оценка убытков, причиненных этим изъятием, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон об оценочной деятельности).

В этой части Закон N 108-ФЗ не содержит особенностей по сравнению с общим правовым регулированием изъятия земельных участков, поскольку в силу ст. 8 Закона об оценочной деятельности проведение оценки соответствующих объектов является обязательным в том числе "при выкупе или ином предусмотренном законодательством Российской Федерации изъятии имущества у собственников для государственных или муниципальных нужд" (см. также Письма Минэкономразвития России от 04.08.2011 N Д23-3265, от 11.03.2011 N Д23-934).

Однако Закон N 108-ФЗ содержит специальные предписания относительно определения рыночной стоимости прав на земельные участки.

Так, в силу ч. 21 ст. 30 данного Закона при проведении оценки рыночной стоимости права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком юридического лица, которое прекращается в связи с изъятием указанного участка, такое право оценивается как право арендатора земельного участка, переданного в аренду на срок сорок девять лет.

Следует отметить, что сходная по содержанию норма содержится:

- в ч. 29 ст. 15 Федерального закона от 01.12.2007 N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";

- в ч. 23 ст. 6 Федерального закона от 08.05.2009 N 93-ФЗ "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";

- в ч. 7 ст. 13 Федерального закона от 05.04.2013 N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

При проведении оценки рыночной стоимости права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком гражданина, которое прекращается в связи с изъятием указанного участка, данное право оценивается как право собственности на данный участок.

Необходимость принятия перечисленных норм вызвана тем обстоятельством, что права постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения по своей правовой природе (ст. ст. 20 и 21 ЗК РФ) не являются оборотоспособными, поскольку не могут быть отчуждены, в том числе на возмездной основе.

2.5. Существенные условия соглашения об изъятии земельного участка

Законом N 108-ФЗ предусмотрены, в частности, следующие существенные условия соглашения об изъятии земельного участка (ч. 18 ст. 30):

1) выкупная цена земельных участков, если они находятся в собственности граждан или юридических лиц;

2) размер убытков, подлежащих возмещению землепользователям, землевладельцам или арендаторам в связи с изъятием участков;

3) рыночная стоимость предоставляемых земельных участков взамен изымаемых (если такое предоставление предусмотрено данным соглашением).

Проект соглашения об изъятии направляется лицам, у которых изымаются земельные участки, в течение пяти дней со дня получения отчета о рыночной стоимости этого имущества (ч. 20 ст. 30 Закона N 108-ФЗ).

Как следует из ст. 432 ГК РФ, несогласованность хотя бы одного существенного условия влечет признание договора незаключенным. Однако представляется, что споры о незаключенности соглашения об изъятии земельного участка не будут многочисленными, поскольку обозначенные выше условия фактически определяются при оценке рыночной стоимости участка. Кроме того, высока вероятность того, что органы публичной власти разработают и утвердят типовые формы соглашения об изъятии.

В судебной практике соглашение об изъятии (о выкупе земельного участка, о компенсации убытков) признается незаключенным, как правило, вследствие неопределенности предмета (см., например, Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 21.08.2012 по делу N А74-1100/2012).

2.6. Изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд в судебном порядке

В судебном порядке земельный участок изымается в том случае, если собственник либо правообладатель этого участка не согласен с изъятием. В соответствии с комментируемым Законом такие действия могут быть осуществлены, если соглашение об изъятии не заключено в течение трех месяцев со дня предоставления лицу, у которого изымается земельный участок, возможности ознакомления с проектом соглашения. Истцом выступает орган публичной власти.

Законом N 108-ФЗ предусмотрен единый срок вступления в законную силу решений суда по спорам, связанным с изъятием земельных участков, - по истечении 10 дней со дня принятия, если не подана апелляционная жалоба (ч. 25 ст. 30).

2.7. Особенности апелляционного пересмотра решения суда по иску об изъятии земельного участка

Изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд в судебном порядке далеко не всегда облегчает данную процедуру. Это касается случаев, когда собственник земельного участка категорически против изъятия и активно отстаивает свою позицию не только в суде первой инстанции, но и в судах апелляционной, кассационной и надзорной инстанций. Судебный процесс может быть долговременным, что не способствует удовлетворению соответствующих публичных нужд.

Данный тезис можно подкрепить следующими данными.

В этой связи Законом N 108-ФЗ предусмотрены нормы, направленные на сокращение временных затрат на рассмотрение дел об изъятии земельных участков.

В силу ч. 25 ст. 30 Закона N 108-ФЗ апелляционная жалоба (представление) на решение суда по поводу изъятия может быть подана в течение 10 дней после дня принятия судом первой инстанции такого решения. Соответствующая жалоба должна быть рассмотрена в течение десяти дней со дня истечения срока апелляционного обжалования (ч. 26 ст. 30 Закона N 108-ФЗ). К решениям по поводу изъятия относятся следующие судебные акты:

- об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, иного имущества для размещения объектов инфраструктуры;

- о выплате выкупной цены;

- о возмещении убытков;

- о предоставлении земельных участков и (или) иных объектов недвижимого имущества, иного имущества взамен изымаемых земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, иного имущества.