Часть 2.

Нормативное регулирование применения электронного документа и электронной подписи

Законодательные акты РФ, затрагивающие вопросы электронного документооборота

Нормативно-методические документы, регулирующие современную организацию электронного документооборота

Международные стандарты в области электронного документооборота

Заключение

Нормативное регулирование применения электронного документа и электронной подписи

Регулирование использования СЭД и электронных документов осуществляется на государственном и локальном (организационном) уровне. Стоит отметить, что во многом проблемы разработки локальных документов в области применения СЭД и электронных документов связаны с недостатками действующего законодательства:

●    отсутствует закон об электронном документе;

●    отсутствует закон об архивном хранении электронных документов;

●    отсутствует федеральный закон о документационном обеспечении управления;

●    не до конца сформирован понятийный аппарат в области электронного документооборота.

Из-за недостатков и недоработок на государственном уровне власти, службы документационного обеспечения управления (ДОУ) совместно с отделами информатизации сами вынуждены разрабатывать документы, регламентирующие работу с электронными документами в условиях применения СЭД.

Для эффективного решения поставленных задач и достижения цели были изучены законодательные акты, нормативно-методические документы, специальные издания, в том числе материалы конференций в области документационного обеспечения управления.

Совершенствование ДОУ и как результат этого процесса - повсеместное внедрение СЭД - становится немыслимым без использования электронных документов.  В этой связи необходимо отметить, что «правовое регулирование вопросов работы с электронными документами предполагает, прежде всего, юридическое (законодательное) закрепление в нормативных правовых актах понятия «электронный документ» и возможности использования электронных документов наравне с традиционными документами в различных сферах деятельности. … Применение электронных документов в различных областях деятельности общества, в свою очередь, требует законодательного обеспечения их юридической силы, то есть установления порядка их удостоверения (состава и способов оформления реквизитов), а также защиты от искажений в процессе электронного обмена».^[1]

Современное государственное регулирование электронного документооборота в России включает законодательные акты, затрагивающие вопросы ДОУ и нормативно-методические документы, регулирующие современную организацию электронного документооборота.

Законодательные акты РФ, затрагивающие вопросы электронного документооборота

В соответствии с действующим федеральным законодательством основополагающим законодательным актом, который регулирует отношения, возникающие при использовании информационных технологий (в том числе систем электронного документооборота), а также обеспечении защиты информации, является Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27.07.2006 г. №149-ФЗ.  В ст.11 говорится, что электронное сообщение, подписанное электронной подписью или иным аналогом собственноручной подписи, признается электронным документом, равнозначным документу, подписанному собственноручной подписью. Также устанавливается, что обмен электронными сообщениями, каждое из которых подписано ЭП или иным аналогом собственноручной подписи отправителя такого сообщения, в порядке, установленном федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или соглашением сторон, рассматривается как обмен документами.

Следующим не менее важным законодательным актом в области электронного документооборота является Федеральный закон «Об электронной подписи» от 06.04.2011 г. №63-ФЗ, который обеспечивает правовые условия использования электронной подписи в электронных документах в качестве аналога собственноручной подписи в документе на бумажном носителе. Иными словами ЭП как реквизит электронного документа, предназначенный для защиты данного электронного документа от подделки, идентификации владельца сертификата ключа подписи применяется для удостоверения электронных документов, в том числе при использовании СЭД и ЭД.   В данном законе также дается понятие «электронного документа» как документа, в котором информация представлена в электронной форме. Подробнее данный закон, а также его отличия от предыдущего закона об электронно-цифровой подписи, рассмотрим в следующем пункте. 

Следует также отметить Федеральный закон «О персональных данных» от 27.07.2006 г. № 152-ФЗ. Этот закон регулирует отношения, возникающие при обработке персональных данных, в том числе с использованием средств автоматизации. Руководствоваться положениями данного закона в организации необходимо, прежде всего, при работе с документами по личному составу.

«Вопросы работы с электронными документами также затрагивается в нормативных правовых актах, посвященных отдельным предметным сферам правового регулирования: гражданскому, административному, уголовному, уголовно-процессуальному, трудовому, налоговому и другому законодательству РФ».^[2] 

Приказ ФСБ РФ «Об утверждении требований к форме квалифицированного сертификата ключа проверки электронной подписи» от 27.12.2011 г. № 795 устанавливает требования к совокупности и порядку расположения полей квалифицированного сертификата электронной подписи.

Приказ Министерства финансов РФ от 25.04.2011 № 50н «Об утверждении Порядка выставления и получения счетов-фактур в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи с применением электронной цифровой подписи» устанавливает процедуры взаимодействия участников электронного документооборота в рамках выставления и получения счетов-фактур в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи с применением электронной подписи.

Гражданский кодекс РФ (ГК РФ). В данном законе прописано, что документ является основой гражданских правоотношений и содержит основополагающие понятия, такие как «сделка» и «договор». Закреплена возможность подписания документов электронной подписью (п.2 ст. 160) и обмена документами с помощью электронной связи (п.2 ст. 434).

Кодекс РФ об административных правонарушениях РФ в  п. 2 ст. 26.7 содержит положение о том, документы могут содержать сведения, зафиксированные как в письменной, так и в иной форме. К документам могут быть отнесены материалы фото- и киносъемки, звуко- и видеозаписи, информационных баз и банков данных и иные носители информации.

Уголовный кодекс РФ предусматривает в ст. 272-274 ответственность за неправомерный доступ к информации; создание, использование и распространение вредоносных программ для персональных компьютеров; нарушение правил эксплуатации техники, систем ЭВМ или их сетей.

Арбитражный процессуальный кодекс РФ (в ст. 75), Уголовно-процессуальный кодекс РФ (в ст. 74), Гражданский процессуальный кодекс РФ (в ст. 71) содержат положения, позволяющие рассматривать электронные документы в качестве вещественных доказательств, при этом обязательным условием удостоверения таких документов является наличие ЭЦП.

Отраслевые кодексы также содержат положения, касающиеся работы с электронными документами в соответствующих сферах деятельности. В частности, Налоговый кодекс РФ в ст. 80 содержит разрешение представлять налоговую отчетность в электронном виде. Таможенный кодекс РФ в п. 8 ст.63 также закрепляет, что документы, необходимые для таможенного оформления могут быть представлены в электронной форме. Трудовой кодекс РФ в главе 49.1 предусмотрено взаимодействие дистанционного работника или лица, поступающего на дистанционную работу, и работодателя путем обмена электронными документами, используются усиленные квалифицированные электронные подписи дистанционного работника (данные изменения в ТК РФ были внесены введением в силу ФЗ № 60 от 05.04.2013 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

Федеральный закон «О бухгалтерском учете» от 06.12.2011 № 402-ФЗ. Закон устанавливает единые требования к бухгалтерскому учету. В ст. 9 обозначены обязательные реквизиты первичного учетного документа, а также общие процедуры, связанные с ним, такие как подписание и исправление. Кроме того, п. 5 ст. 9 разрешает составлять первичный учетный документ в электронном виде с электронной подписью.

Естественно, СЭД должна поддерживать весь жизненный цикл документов, включая организацию архивного хранения документов с доступом к электронным архивам. В свою очередь, отношения, возникающие в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования архивных документов регулирует Федеральный закон «Об архивном деле в РФ» от 22.10.2004 № 125-ФЗ. В ст. 5 закона говорится, что в состав Архивного фонда входят находящиеся на территории РФ архивные документы независимо от источника их происхождения, времени и способа создания, вида носителя, формы собственности и места хранения, в том числе электронные и телеметрические документы.

При использовании СЭД и ЭД появляется острая необходимость в обеспечении информационной безопасности и защиты обрабатываемой и хранящейся информации. Кроме ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации», в этой связи необходимо знать положения Федерального закона «О государственной тайне» от 21.07.1993 г. № 5485-1 и Федерального закона «О коммерческой тайне» от 29.07.2004 г. № 98-ФЗ (если в деятельности организации создается информация, составляющая данные виды тайн).

Нормативно-методические документы, регулирующие современную организацию электронного документооборота

Государственная система ДОУ содержит рекомендации по оформлению управленческих документов, организации работы с документами, в том числе отдельный пункт посвящен автоматизации работы с документами. В п. 4.3 закреплено, что автоматизированная технология работы с документами осуществляется путем создания и внедрения автоматизированной подготовки документов, автоматизированных информационно-поисковых систем и решения других задач с использованием персональных ЭВМ и автоматизированных рабочих мест. При этом должна обеспечиваться информационно-техническая совместимость средств вычислительной техники между собой.

Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, утвержденная Приказом Минкультуры России от 08.11.2005 г. № 536, включает «как общий порядок подготовки и оформления документов, так и особенности подготовки отдельных видов документов. Хотя она предназначена в первую очередь для федеральных органов исполнительной власти, ею могут воспользоваться, и найдут много полезного для себя службы делопроизводства организаций любых форм собственности».^[3]

Также в данном документе закреплено, что автоматизированные технологии обработки документной информации, применяемые в федеральном органе исполнительной власти, должны отвечать требованиям инструкции по делопроизводству этого органа.

Отдельные пункты Инструкции посвящены вопросам автоматизации. Например, при применении в федеральных органах исполнительной власти электронного документооборота службой ДОУ совместно со службой автоматизации разрабатываются маршруты движения документов. Правила приема, обработки и распределения документов в электронном виде определяется инструкцией по делопроизводству федерального органа исполнительной власти, с учетом функционирующих в федеральном органе исполнительной власти технических и программных средств. Кроме того, в инструкции провозглашаются единые принципы управления информацией и документацией вне зависимости от вида носителей.

В качестве основного нормативного документа, предназначенного для определения сроков хранения, отбора на хранение и уничтожения типовых управленческих документов, выступает Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения (утвержден приказом Министерства культуры Российской Федерации от 25 августа 2010 г. N 558). Данный перечень может применяться при формировании системного справочника (классификатора)  «Сроки хранения документа» системы автоматизации.

Основные правила работы государственных архивов содержат общие положения о приеме на хранение, обеспечения сохранности, учета и описания электронных документов.

Основные правила работы архивов организаций «устанавливают помимо правил работы с бумажными документами в архиве организации, определенный порядок работы архивов с электронными документами при передаче на хранение и в процессе хранения. К Правилам прилагаются такие формы документов, как учетная карточка единицы учета, журнал поступления и выбытия, журнал учета миграций и перезаписей электронных документов».^[4] Кроме того, пункт 7.7 посвящен вопросу формирования автоматизированного научно-справочного аппарата в архиве организации.

Общероссийские классификаторы являются обязательными для применения при создании государственных информационных систем и информационных ресурсов. Классификаторы используются при оформлении документов (как в традиционном, так и автоматизированном делопроизводстве) и при построении информационно-поисковых систем.

Например, Общероссийский классификатор управленческой документации (ОКУД) включает общероссийские (межотраслевые, межведомственные) унифицированные системы документации, обязательные для применения в документном общении юридических лиц. В ОКУД приведены наименования и кодовые обозначения унифицированных форма документов, входящих в унифицированные системы документации».^[5]

Главным образом классификаторы технико-экономической и социальной информации могут использоваться организациями для формирования соответствующих системных справочников СЭД и ЭД.  «В настоящее время в связи с массовым внедрением автоматизированных систем документооборота использование классификаторов приобретает ключевое значение. Классификационные коды могут быть использованы в качестве основы для построения систем автоматизации документооборота»^[6].

Альбом унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты, утв. Постановлением Госкомстата России от 05.01.2004 № 1. применяется для оформления кадровых документации. При использовании системы электронного документооборота и электронного документа может быть создан системный справочник, содержащий данные формы.

Для определения норм времени на основные виды работ по ДОУ, в том числе при использовании систем автоматизации, применяются следующие нормативные документы:

Межотраслевые укрупненные нормативы времени на работы по ДОУ, утв. Постановлением Министерством труда РФ от 25.11.1994 г. № 72;

Нормы времени на работы по автоматизированной архивной технологии и документационному обеспечению органов управления, утв. Постановлением Министерства труда РФ от 10.09.1993 г. № 152;

Нормы времени на работы по документационному обеспечению управленческих структур федеральных органов исполнительной власти, утв. Постановлением Минтруда от 36.03.2002 г. № 23.

Для федеральных органов исполнительной власти при организации внутренней деятельности разработаны Рекомендации Росархива по подготовке перечней документов работа, с которыми должна осуществляться в электронной форме. Эти рекомендации могут быть опорными для любых организаций.

Далее обратимся к отечественным стандартам, которыми необходимо руководствоваться при использовании СЭД и ЭД.

ГОСТ Р 6.30-2003 «Унифицированная система организационно-распорядительной документации» устанавливает состав реквизитов документов, требования к оформлению реквизитов документов; требования к бланкам документов (в том числе электронным).

ГОСТ Р 7.0.8.-2013 "Делопроизводство и архивное дело - Термины и определения" (заменил ГОСТ Р 51141-98) устанавливает термины и определения основных понятий, используемых в области делопроизводства и архивного дела. Термины, установленные настоящим стандартом рекомендуются для применения во всех видах документации и литературы по делопроизводству и архивному делу. Вступил в силу с 01.03.2014.

ГОСТ ИСО 15489-1:2007 «Управление документами. Общие требования». Стандарт регулирует процессы управления документами государственных, коммерческих и общественных организаций, предназначенными для внутреннего или внешнего пользования. Положения стандарта являются рекомендациями в отношении создания систем управления документами, включения в них документов, а также обеспечения соответствия подлинных документов установленным в стандарте характеристикам (аутентичность, достоверность, целостность, пригодность для использования и др.).

ГОСТ 6.10.4-84 «Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, созданным средствами вычислительной техники» устанавливает требования к составу и содержанию реквизитов, придающих юридическую силу документам на машинном носителе и машинограмме. Поскольку электронные документы создаются средствами вычислительной техники, то положения данного стандарта распространяются и на них.

ГОСТ 6.10.5-87 «Унифицированные системы документации. Требования к построению формуляра-образца» используется и при создании формуляра-образца электронного документа.

ГОСТ Р 52294-2004 «Информационная технология. Управление организацией. Электронный регламент административной и служебной деятельности. Основные положения» распространяется на автоматизированные системы обработки информации и управления учреждений, предприятий и организаций независимо от форм собственности и подчинения и определяет основные положения по созданию, внедрению, эксплуатации и сопровождению электронного регламента их административной и служебной деятельности. Положения стандарта следует учитывать при создании новых или совершенствовании существующих технологий управления организацией. 

ГОСТ 7.70-2003 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Описание баз данных и машиночитаемых информационных массивов. Состав и обозначение характеристик» устанавливает состав, содержание и представление реквизитов описания электронных информационных ресурсов, являющихся базами данных и машиночитаемыми информационными массивами, предоставляемыми владельцами для регистрации и использования третьим лицам.

ГОСТ Р 51353-99 «Геоинформационное картографирование. Метаданные электронных карт. Состав и содержание» определяет состав и содержание метаданных электронных карт в геоинформационных системах.

ГОСТ Р ИСО 22310-2009 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Информация и документация. Руководство для разработчиков стандартов, устанавливающих требования к управлению документами». Настоящий стандарт объединяет требования, предъявляемые к документам в стандартах ИСО 15489-1, ИСО/ТО 15489-2 и ИСО 23081-1 для включения их во все стандарты, регламентирующие процессы создания и хранения документов. В нем также выделены различные элементы требований, которые следует рассматривать как компоненты расширенной структуры управления документацией.

Комплекс стандартов на автоматизированные системы

Создание и эксплуатация компьютерных систем и технологий обработки документации осуществляются на основе правил, закрепленных в комплексе стандартов на автоматизированные системы и других стандартах серии «Информационные технологии». Данные стандарты необходимы, прежде всего, разработчикам СЭД и ЭД. В качестве примера можно привести ГОСТ 24.601-90 «Автоматизированные системы. Стадии создания», который определяет стадии создания автоматизированных систем, содержит требования к автоматизированной системе (АС), техническому заданию, эскизному, техническому проекту, рабочей документации. В том числе закрепляет порядок ввода в действие и сопровождение АС.

ГОСТ 34.602-89 «Техническое задание на создание автоматизированной системы» устанавливает состав, содержание, правила оформления документа «Техническое задание на создание системы», а также рекомендует порядок его разработки, согласования и утверждения.

ГОСТ 34.603-92 «Информационная технология. Виды испытаний автоматизированных систем» описывает процесс проверки выполнения заданных функций системы, определения и проверки соответствия требованиям ТЗ количественных и (или) качественных характеристик системы, выявления и устранения недостатков в действиях системы, в разработанной документации..

ГОСТ 24.201-89 «Виды, комплектность и обозначение документов при создании автоматизированных систем» определяет виды, наименование, комплектность и обозначение  документов, разрабатываемых на стадиях создания АС. Может использоваться в сочетании с РД 50-34.698-90 «Автоматизированные системы. Требования к содержанию документов». 

ГОСТ Р 53898-2010 «Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем управления документами. Требования к электронному сообщению» (подготовлена редакция 2013 г., которая должна вступить в силу с 01.09.2013). Стандарт устанавливает формат, состав и содержание электронного сообщения, обеспечивающего информационное взаимодействие систем управления документами. Использование единого формата обмена документами позволяет обеспечить пересылку электронных документов без потери информации и без необходимости ее дополнительной обработки.

Имеются дополнительные стандарты, касающиеся защиты информации, шифрования, обмене электронными документами и т.д. здесь рассматривать подробно не будем. См. раздел «Просто об электронной подписи» подраздел Основы законодательства об ЭП и правовое поле обмена ЮЗЭД.

Международные стандарты в области электронного документооборота

В российском законодательстве отсутствуют единые стандарты, требования к системам электронного документооборота, которыми можно было бы руководствоваться при выборе системы. При этом на западе уже давно созданы и действуют данные стандарты, содержащие в себе требования к подобным системам. Например, это стандарт США DoD 5015.2-STD (Design Criteria Standard for Electronic Records Management Software Applications), стандарт Евросоюза MoReq и др. Мы рассмотрим европейский стандарт MoReq (Model requirements for the management of electronic records), который, на наш взгляд, наиболее подходит для нашего документооборота. Именно его можно было бы посоветовать как рекомендации при выборе системы электронного документооборота.

Система электронного документооборота может быть представлена как специализированный пакет разработки, несколько отдельных интегрированных пакетов, заказную разработку или комбинацию их Что выбрать решает каждая организация самостоятельно. В стандарте не указываются конкретные требования к характеру системы.

Стандарт может использоваться:

●    разработчиками систем электронного документооборота: как рекомендации при разработке программного продукта и его совершенствованию;

●    текущими клиентами системы: как основа для проведения аудита использования системы;

●    потенциальными заказчиками: как основа для написания технического задания;

●    специализированными учебными заведениями: как методический материал для написания учебных курсов по электронному делопроизводству.⁸

В общем, стандарт - несомненные рекомендации для выбора системы электронного документооборота, а также составления технического задания. В настоящее время на рынке представлено огромное множество различных систем электронного документооборота, непохожих между собой по функциональным возможностям, но близких по описанию. Это достаточно усложняет выбор системы. Следование рекомендациям MoReq позволяет организации составить свой список требований к системе электронного документооборота, отвечать каким критериям, и выбрать систему, которая будет наиболее оптимальна для конкретно взятой организации.⁸

Применение международных стандартов в РФ не является обязательным, тем не менее, необходимо учитывать, что в настоящее время стандартизация работы с документами переходит на международный уровень. Поэтому при использовании СЭД и ЭД в нашей стране желательно ориентироваться на положения и международных стандартов в области электронного документооборота.

Стандарт ИСО 15489 «Информация и документация. Управление документами» разработан подкомитетом № 11 «Управление архивами (документами)», действующим в структуре технического комитета № 46 «Информация и документация» Международной организации по стандартизации. Это «первый международный стандарт по организации делопроизводства и документооборота, содержащий общие требования и методологию управления документами на всех видах носителей и во всех форматах, а также процедуры разработки и внедрения систем документооборота». Более того, «стандарт ISO 15489 использует современный функциональный подход к организации документооборота, позволяющий связывать нормативные требования (например, статус «документа», сроки хранения и т.п.), с деловыми функциями, в результате выполнения которых возникает данный информационный материал»^[7]. 

Таким образом, «в условиях, когда нормативно-методическая база отечественного делопроизводства сократилась в силу разных причин до минимума, а государственное регулирование вопросов управления документацией практически отсутствует, этот стандарт может стать неплохой методической базой для служб документационного обеспечения управления в российских организациях»^[8].

Международный стандарт ИСО 23081 «Информация и документация. Процессы управления записями. Метаданные для записей» посвящен делопроизводственным метаданным в управленческой деятельности, их типам, функциям по обеспечению управленческих и делопроизводственных процессов, а также управлению метаданными.

Требования к хранению документов в архивах и библиотеках устанавливает ИСО 11799:2003 «Информация и документация. Требования к хранению архивных и библиотечных документальных материалов».

Заключение

В заключение необходимо отметить, что требования к электронным документам могут содержать законодательные и иные нормативные правовые акты, определяющие статус различных юридических лиц или их деятельность в определенной сфере. Чаще всего, вопросы создания и использования электронных документов решаются ведомствами самостоятельно. Имеются нормативные акты федеральных органов власти, особенно заинтересованных в быстрой и точной передаче документированной информации. Это акты финансовых органов, налоговой, таможенной службы и др.

При использовании систем электронного документооборота и ЭД также следует учитывать законодательные акты субъектов Российской Федерации и правовые акты, принимаемые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

[1] Ларин М.В. Электронные документы в управлении: научно-методическое пособие/М.В. Ларин, О.Н. Рысков. -ВНИИДАД.-М.:2005.-С.7

[2]  Ларин М.В. Электронные документы в управлении: научно-методическое пособие/М.В. Ларин, О.Н. Рысков.-ВНИИДАД.-М.:2005.-С.11

[3] Кузнецова Т.В. Делопроизводство (документационное обеспечение управления)/Т.В. Кузнецова .-М.:ООО «Журнал «Управление персоналом», 2003.-С.18

[4] Ларин М.В. Электронные документы в управлении: научно-методическое пособие/М.В. Ларин, О.Н. Рысков.-ВНИИДАД.-М.:2005.-С.12

[5] Ларин М.В. Электронные документы в управлении: научно-методическое пособие/М.В. Ларин, О.Н. Рысков.-ВНИИДАД.-М.:2005.-С.20

[6] Рысков О.И. Классификаторы документов и информации в составе нормативно-правовой базы АС делопроизводства// Документация в информационном обществе: Унификация и стандартизация межведомственного корпоративного документооборота: Доклады и сообщения на IX Международной научно-практическое конференции 05-06 марта 2003 г.. - Росархив. ВНИИДАД.- М., 2003.-С.241

[7] Храмцовская Н.А. Нормативные документы, необходимые для электронного документооборота в организации/ Н.А.Храмцовская// Документация в информационном обществе: Унификация и стандартизация межведомственного корпоративного документооборота: Доклады и сообщения на IX Международной научно-практическое конференции 05-06 марта 2003 г.. - Росархив. ВНИИДАД.- М., 2003.-С.292-293

[8] Там же, Рысков О.И. О соотношении положений международного стандарта ИСО 15489 и современной нормативной базы ДОУ РФ: терминологический анализ. - С.292-293