Проект нового Закона об образовании внесен в Госдуму
На рассмотрение в Госдуму поступил Проект N 121965-6 Федерального закона ''Об образовании в Российской Федерации'' (далее - Проект). Данный документ подготовлен Минобрнауки России в целях систематизации и совершенствования законодательства в области образования. Он призван заменить собой целый ряд действующих нормативных правовых актов, например Закон об образовании [1], Закон о высшем и послевузовском профессиональном образовании [2].
Проект представляет собой комплексный документ, в который войдут и общие положения, и нормы, регулирующие отношения в отдельных подсистемах образования (дошкольном, общем, среднем профессиональном, высшем образовании). В случае одобрения Проекта большинство его положений вступит в силу с 1 января 2013 г.
Проект сохранил существующие базовые принципы и нормы (в том числе в части государственных гарантий реализации прав в сфере образования, права выбора образовательной организации и получения образования в соответствии со склонностями и потребностями, обучения на родном языке, правовых гарантий доступности и качества образования и др.). Проект воспринял закрепленные действующим законодательством принципы общедоступности и бесплатности образования в России. Так, государство гарантирует общедоступность и бесплатность
в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, среднего профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность высшего образования, если образование данного уровня получается впервые.
Однако Проект предусматривает и ряд нововведений, обусловленных необходимостью модернизации системы образования в современных условиях. В настоящей статье будут рассмотрены некоторые из них.
Структура системы образования
По сравнению с действующим Законом об образовании Проект предлагает уточнить систему видов и уровней образования в России. Как отмечают авторы Проекта, новая система разрабатывалась на основе положений Конституции РФ и с учетом Болонской декларации 1999 г., а также Международной стандартной классификации образования (МСКО).
Проектом предусматривается четыре вида образования:
- общее;
- профессиональное;
- дополнительное (дополнительное образование для детей и взрослых, дополнительное профессиональное образование);
- профессиональное обучение, направленное на образование на протяжении всей жизни (непрерывное образование).
Согласно Проекту общее образование будет состоять из четырех уровней: дошкольное, начальное, основное и среднее, а профессиональное образование - из двух: среднее профессиональное, высшее (бакалавриат, специалитет, магистратура; подготовка кадров высшей квалификации).
В рамках среднего профессионального образования Проект предусматривает две образовательные программы:
- подготовка квалифицированных рабочих (служащих);
- подготовка специалистов среднего звена.
Напомним, что в настоящее время среднее профессиональное образование готовит специалистов среднего звена (п. 1 ст. 23 Закона об образовании). Подготовка работников квалифицированного труда происходит в рамках начального профессионального образования (п. 1 ст. 22 Закона об образовании).
Таким образом, согласно Проекту существующее на сегодняшний день начальное профессиональное образование будет приравнено к уровню среднего профессионального. Часть образовательных программ начального профессионального образования будет переведена в программы среднего профессионального обучения. По мнению разработчиков Проекта, это позволит расширить возможности работодателей по подготовке квалифицированных рабочих в рамках краткосрочных программ.
Формы получения образования и формы обучения
Рассматриваемый документ должен устранить имеющееся в действующем законодательстве терминологическое несоответствие между формами получения образования и формами обучения. Так, согласно Проекту образование может быть получено и в образовательных организациях, и вне их (путем самообразования, семейного образования).
Формами обучения в образовательных организациях по-прежнему останутся очная, очно-заочная и заочная. Проектом предлагается исключить экстернат из форм обучения и рассматривать его как инструмент, который обеспечит лицам, получившим образование вне образовательных организаций, возможность пройти промежуточную и итоговую аттестацию в имеющих государственную аккредитацию образовательных организациях, а также получить документ об образовании.
Права обучающихся
Проектом уточняется и дополняется перечень прав, которыми обладает обучающийся. Наряду с правами, уже закрепленными действующим законодательством об образовании, предлагается установить, в частности, следующие:
- право на участие в формировании содержания своего профессионального образования при условии соблюдения федеральных государственных образовательных стандартов среднего профессионального и высшего образования, образовательных стандартов, устанавливаемых университетами. Однако указанное право может быть ограничено условиями договора о целевом обучении;
- право на выбор факультативных (необязательных) и элективных (избираемых в обязательном порядке) учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей) из перечня, предлагаемого образовательной организацией (после получения основного общего образования);
- право на участие в научно-исследовательской, научно-технической, экспериментальной и инновационной деятельности, ведущейся образовательной организацией, наравне с научно-педагогическими работниками образовательных организаций высшего образования и научными работниками научных организаций;
- право на информацию от образовательной организации о положении в сфере занятости населения РФ по осваиваемым профессиям, специальностям и направлениям подготовки;
- право на обжалование актов органов управления образовательной организации.
Меры социальной поддержки обучающихся
Меры социальной поддержки обучающихся, предусмотренные действующим законодательством в сфере образования, в Проекте получили более детальную разработку. Среди таких мер стоит обратить внимание на выплату обучающимся стипендий.
В настоящее время вопросы стипендиального обеспечения обучающихся в государственных образовательных организациях профессионального образования регламентируются следующими законодательными актами: Законом о высшем и послевузовском профессиональном образовании, Законом о минимальном размере оплаты труда [3]. Они определяют размер стипендии в фиксированном денежном выражении, в результате чего требуется регулярно вносить изменения с целью индексации размера стипендиального обеспечения.
В связи с этим Проект предлагает выплачивать государственную стипендию в размерах, определяемых образовательными организациями, в пределах выделяемых бюджетных средств на стипендиальное обучение. При этом будет также учитываться мнение совета обучающихся в образовательной организации и выборного органа первичной профсоюзной организации (при наличии таковой). Стипендиальный фонд будет определяться исходя из общего числа обучающихся на очной форме за счет средств федерального бюджета в рамках госзадания и нормативов,
которые определит Правительство РФ по каждому уровню профессионального образования и категориям обучающихся. Размер такого фонда будет увеличиваться при повышении уровня инфляции. В настоящее время порядок назначения и выплаты стипендий определен Постановлением Правительства РФ от 27.06.2001 N 487.
Права и обязанности родителей
Проектом предлагается предоставить родителям (законным представителям) несовершеннолетних обучающихся ряд дополнительных прав, например:
- знакомиться с ходом и содержанием образовательного процесса, а также с оценками успеваемости своих детей;
- защищать права и законные интересы обучающихся;
- получать информацию обо всех видах обследования (медицинских, психологических, педагогических) обучающихся, давать согласие на проведение таких обследований, отказываться от их проведения;
- принимать участие в управлении образовательной организацией в форме, определяемой уставом этой организации;
- присутствовать при обследовании детей психолого-медико-педагогической комиссией, при обсуждении результатов обследования и вынесении заключения, высказывать свое мнение относительно рекомендаций по организации обучения и воспитания детей.
В соответствии с Проектом родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся обязаны:
- обеспечить получение своими детьми общего образования;
- соблюдать устав и локальные нормативные акты образовательной организации;
- уважать честь и достоинство обучающихся и работников образовательной организации.
Проект предлагает привлекать родителей (законных представителей) к предусмотренной законодательством РФ ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) обязанностей, установленных Законом об образовании в редакции Проекта и иными федеральными законами, локальными нормативными актами образовательной организации.
Отметим, что по действующему законодательству родители (законные представители) несовершеннолетних за указанные действия (бездействие) могут быть привлечены к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ. Помимо этого, если родители уклоняются от выполнения своих обязанностей (в том числе не обеспечивают получение образования своими детьми), то они могут быть лишены родительских прав (ст. 69 СК РФ).
Защита прав обучающихся и их родителей (законных представителей)
Проектом предусматриваются специальные положения о способах защиты прав обучающихся и родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся. Так, указанные лица вправе:
- ходатайствовать перед органами управления образовательных организаций о проведении с участием представителей обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся дисциплинарного расследования деятельности работников данных организаций, нарушающих и (или) ущемляющих их права;
- обращаться в комиссию по урегулированию споров между участниками образовательных отношений, в том числе по рассмотрению вопросов о наличии конфликта интересов педагогического работника и обучающегося;
- использовать иные способы защиты прав и законных интересов, не запрещенные законодательством РФ.
Согласно Проекту комиссия по урегулированию споров между участниками образовательных отношений будет создаваться в образовательной организации из равного числа представителей обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, работников такой организации. Решение комиссии будет обязательным для всех участников образовательных отношений в организации.
Образовательные технологии
Одним из назначений Проекта является закрепление современных требований к образовательному процессу, связанных с внедрением новых форм реализации и освоения образовательных программ, образовательных технологий, форм и методов обучения. В частности, впервые на законодательном уровне предлагается закрепить положения:
- о кредитно-модульной системе организации образовательного процесса и системе зачетных единиц;
- о сетевом взаимодействии при реализации образовательных программ, включая механизм зачета результатов освоения отдельных частей образовательной программы в сторонних организациях;
- об использовании дистанционных образовательных технологий в образовательном процессе;
- об обучении по интегрированным образовательным программам;
- об образовательных и информационных ресурсах в образовательном процессе.
Обратим внимание, что введение кредитно-модульной системы учебного процесса связано с переходом российского образования от традиционной системы образования к болонской. Некоторые элементы болонского процесса уже нашли отражение в российском законодательстве (например, появление степеней бакалавра и магистра в высшем образовании). Предложение о законодательном закреплении кредитно-модульной системы образования подтверждает тенденцию к переходу образовательного процесса на болонскую систему. Тем самым Россия
реализует положения Болонской декларации 1999 г. о необходимости внедрения в национальное законодательство об образовании системы зачетных баллов.
Сущность кредитно-модульной системы заключается в следующем. Студентам предоставляется возможность самостоятельно планировать свой учебный график путем выбора по собственному усмотрению некоторых курсов (модулей) для изучения. Модуль - это относительно самостоятельный блок со своей структурой (например, в виде отдельных тем или подмодулей), который может быть интегрирован самими обучающимися в свой учебный график, введенный в целях выработки их заинтересованности и создания асинхронного процесса обучения.
Модуль можно рассматривать как часть учебной дисциплины и как часть образовательной программы [4]. На изучение каждого отдельного модуля студенту будет предоставляться определенное количество кредитов (зачетных единиц). Согласно Проекту под зачетной единицей понимается унифицированная единица измерения трудоемкости учебной нагрузки обучающегося, которая включает все виды его учебной деятельности, предусмотренные в учебном плане, в том числе а!
удиторную и самостоятельную работу, стажировки, практики.
Студент, обучающийся по определенной программе, построенной по кредитно-модульному принципу, к концу семестра или учебного года должен набрать определенное количество зачетных единиц, которое складывается не только за счет успешной сдачи итогового экзамена или зачета, но и за счет освоения каждого обязательного либо выбранного модуля в течение учебного года [5]. В европейской практике одной из наиболее эффективных систем кредитов признается ECTS - The European Credit Transfer
System.
Проектом предусматривается реализация образовательных программ также в сетевой форме, под которой понимается взаимодействие образовательной организации с иными образовательными организациями, в том числе иностранными. В сетевую форму реализации образовательных программ входит:
- совместная деятельность образовательных организаций с использованием при необходимости ресурсов организаций науки, культуры, физкультурно-спортивных и иных организаций, в том числе посредством разработки и реализации совместных образовательных программ и учебных планов;
- зачет образовательной организацией, реализующей основную образовательную программу, результатов освоения обучающимся в рамках индивидуального учебного плана программ учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей), практик, дополнительных образовательных программ в других образовательных организациях.
Экспериментальная и инновационная деятельность в сфере образования
Проектом предлагается регламентировать на уровне федерального закона условия ведения экспериментальной и инновационной деятельности в сфере образования. Напомним, что в настоящее время соответствующие виды деятельности регулируются подзаконными актами: инновационная деятельность - Приказом Минобрнауки России от 23.06.2009 N 218 "Об утверждении Порядка создания и развития инновационной инфраструктуры в сфере образования", экспериментальная деятельность - Приказами Минобразования России от 09.03.2004
N 1123 "Об организации опытно-экспериментальной деятельности в системе образования" и от 12.01.2000 N 79 "Об обеспечении организационного и научно-методического сопровождения деятельности федеральных экспериментальных площадок".
В соответствии с Проектом инновационная деятельность будет ориентирована на совершенствование научно-педагогического, учебно-методического, организационного, правового, финансово-экономического, кадрового, материально-технического обеспечения системы образования. Осуществление ее предполагается в форме реализации инновационных проектов (программ) образовательными организациями, иными действующими в сфере образования организациями, а также их объединениями.
Организациям, которые реализуют инновационные проекты (программы), имеющие существенное значение для развития системы образования, может быть присвоен статус федеральной или региональной инновационной площадки. Такие организации составляют инновационную инфраструктуру в системе образования, порядок создания и функционирования которой, в том числе порядок присвоения статуса федеральной инновационной площадки, устанавливается Минобрнауки России. На данный момент этот порядок уже утвержден указанным Приказом
Минобрнауки России от 23.06.2009 N 218. Порядок присвоения статуса региональной инновационной площадки будет определяться органами госвласти субъектов РФ.
Проект рассматривает экспериментальную деятельность как деятельность, направленную на разработку, апробацию и внедрение новых образовательных институтов, механизмов, образовательных ресурсов, а также новых направлений подготовки и специальностей. Такая деятельность будет осуществляться в форме экспериментов, порядок и условия проведения которых определит Правительство РФ.
Основания возникновения, изменения и прекращения образовательных отношений
Проектом предусматриваются специальные положения, касающиеся возникновения, изменения и прекращения образовательных отношений.
Так, согласно Проекту основаниями возникновения образовательных отношений являются:
- распорядительный акт образовательной организации о приеме (зачислении) лица в данную организацию для обучения или для прохождения промежуточной и государственной (итоговой) аттестации;
- договор об образовании - в случае осуществления образовательной деятельности индивидуальным предпринимателем.
Однако возможны ситуации, когда для издания распорядительного акта необходимо предварительное заключение договора об образовании. Такой порядок будет действовать в следующих случаях:
- при приеме на обучение по образовательным программам дошкольного образования, дополнительным образовательным программам;
- при приеме на обучение, оплачиваемое физическими и (или) юридическими лицами.
При приеме на обучение на условиях целевого приема будет необходимо предварительно заключить два договора: о целевом приеме и о целевом обучении. Положения о таких договорах содержатся в ст. 58 Проекта.
В соответствии с Проектом договор об образовании заключается в простой письменной форме:
- между образовательной организацией и лицом, зачисляемым на обучение (родителями или законными представителями несовершеннолетнего лица);
- между образовательной организацией, лицом, зачисляемым на обучение, и физическим или юридическим лицом, обязующимся оплатить обучение зачисляемого лица.
Договор об образовании должен будет содержать основные характеристики предоставляемого образования (образовательной услуги), в том числе вид, уровень и (или) направленность образовательной программы, форму обучения, срок освоения образовательной программы (продолжительность обучения).
В договоре об образовании, заключаемом при приеме на обучение за счет средств физических и (или) юридических лиц (далее - договор об оказании платных образовательных услуг), указывается полная стоимость образовательных услуг и порядок их оплаты. Увеличение стоимости образовательных услуг после заключения такого договора не допускается, за исключением случаев, прямо установленных федеральным законом.
Сведения в договоре об оказании платных образовательных услуг должны будут соответствовать информации, размещенной на официальном сайте образовательной организации в сети Интернет на дату заключения договора.
Проект предлагает предоставить образовательным организациям право снижать стоимость образовательных услуг по соответствующему договору для обучающихся, достигших успехов в учебе и (или) научной деятельности, а также для нуждающихся в социальной помощи.
Договор об образовании, как предусматривается Проектом, не может содержать условий, которые ограничивают права или снижают уровень законодательных гарантий поступающих (обучающихся). Если такие условия включены в договор, то они не подлежат применению.
Согласно Проекту договор об оказании платных образовательных услуг может быть расторгнут в одностороннем порядке образовательной организацией, в частности, в случае просрочки оплаты образовательных услуг, а также в случае, если надлежащее исполнение обязательства по оказанию образовательных услуг стало невозможным вследствие действий (бездействия) обучающегося. Основания и порядок расторжения образовательной организацией указанного договора в одностороннем порядке должны быть определены в договоре.
Если образовательная организация прекратила свою деятельность, лишилась государственной аккредитации либо срок действия свидетельства о государственной аккредитации истек, а также если аннулирована лицензия этой организации, данная образовательная организация обязана полностью возместить уплаченную заказчиком стоимость платных образовательных услуг по реализации соответствующей образовательной программы. Отметим, что по действующему Закону об образовании в перечисленных случаях образовательные учреждения
обязаны возместить убытки в порядке, установленном гражданским законодательством (абз. 2 п. 17 ст. 50).
Согласно Проекту правила заключения договора об образовании и оказании платных образовательных услуг будут утверждены Правительством РФ. Примерные формы договоров об образовании утвердит Минобрнауки России. Обратим внимание, что в настоящее время правила оказания платных образовательных услуг [6] и типовые формы соответствующих договоров уже имеются [7]. Представляется, что в случае одобрения Проекта потребуется принятие новых подзаконных актов в сфере
оказания платных образовательных услуг или внесение изменений в уже существующие.
Предполагается, что перечисленные положения будут распространяться и на индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность, если иное не будет установлено законодательством РФ об образовании или не будет вытекать из существа правоотношений.
Образовательное кредитование
Проект содержит ряд положений, направленных на создание материальных гарантий для обучающихся. В частности, предлагается определить порядок и условия предоставления образовательных кредитов.
Возможность получить целевой кредит для оплаты обучения сейчас предоставляют некоторые банки, но специальных положений, которые бы детально регулировали такой вид кредитования, федеральное законодательство не содержит. Действующий Закон об образовании относит к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере образования среди прочего установление порядка предоставления гражданам государственного образовательного кредита и порядка его погашения (абз. 7 п. 16 ст. 28 Закона об образовании). Кроме
того, Правительство РФ еще в 2007 г. утвердило положение о порядке проведения эксперимента по господдержке предоставления образовательных кредитов студентам вузов, имеющих госаккредитацию [8].
Согласно Проекту граждане, поступившие в образовательные организации, смогут получить в банке или иной кредитной организации образовательный кредит. Проектом предусматривается предоставление двух типов таких кредитов - основного и сопутствующего (ч. 2 ст. 109 Проекта). Предполагается, что кредиты обоих видов будут целевыми. Основной образовательный кредит будет предоставляться лицам, получающим образование на платной основе, на оплату обучения. Назначение сопутствующего кредита - оплата проживания, питания
и других бытовых нужд в период обучения. Таким образом, представляется, что этот вид кредита можно будет получить и в том случае, если обучение проходит на бесплатной основе.
Учитывая целевой характер образовательного кредитования, можно предположить, что использование полученных по таким кредитам средств не по назначению даст банку право потребовать досрочного возврата суммы кредита и уплаты процентов (п. 2 ст. 814 ГК РФ). Однако можно отметить, что осуществлять контроль за целевым расходованием средств по сопутствующим кредитам банку (иной кредитной организации) будет затруднительно (принимая во внимание бытовое назначение затрат, на покрытие которых предоставляется кредит).
Отметим, что Проектом предусматривается и господдержка образовательного кредитования. Она будет предоставляться студентам, получающим среднее профессиональное или высшее образование по очной форме обучения. Напомним, что сейчас такая поддержка оказывается в порядке эксперимента студентам вузов [9]. Предполагается, что после принятия Проекта конкретные условия, размер и порядок предоставления господдержки будут определяться в программах, утверждаемых Правительством РФ.
Ответственность за некачественное образование
Согласно Проекту образовательная организация несет ответственность за реализацию образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком образовательного процесса, осуществленную не в полном объеме. Также образовательная организация будет отвечать за жизнь и здоровье обучающихся и работников во время образовательного процесса, а также за качество образования своих выпускников (ч. 7 ст. 28 Проекта). Конкретных мер такой ответственности Проект не определяет, отсылая к действующему законодательству.
Отметим, что в случае оказания некачественных услуг возможно применение норм Гражданского кодекса РФ о возмездном оказании услуг, а также применение по аналогии норм о договоре подряда (см. ст. 783, а также ст. ст. 721 и 723 ГК РФ).
Проектом предлагается определить основания и порядок возмещения ущерба, причиненного некачественным образованием. Таким образом, если будет установлен факт некачественного оказания образовательных услуг, обучающийся сможет потребовать:
- безвозмездного устранения недостатков в разумный срок (например, это может выражаться в предоставлении ему возможности повторно пройти обучение);
- соразмерного уменьшения установленной за услуги цены;
- возмещения своих расходов на устранение недостатков, если такое право прямо предусмотрено в договоре о предоставлении образовательных услуг. В отношении выпускников привлечение к ответственности за некачественное образование, как представляется, может вызвать практические затруднения. Это связано, прежде всего, с невозможностью контроля знаний выпускников, находящихся за рамками образовательного процесса.
Представляется, что обучающийся также имеет право на компенсацию морального вреда.
Помимо этого, Проектом предусмотрено, что за нарушение или незаконное ограничение прав и свобод обучающихся, нарушение требований к осуществлению образовательной деятельности или образовательного процесса образовательная организация (ее должностные лица) будет нести административную ответственность. Такая ответственность предусмотрена, в частности, ст. ст. 5.57, 19.30 КоАП РФ.
Интересно отметить, что в Проекте отсутствует положение об обязательном страховании ответственности образовательных организаций. Напомним, что оно содержалось в прежней редакции Проекта, представленной на общественное обсуждение еще в декабре 2010 г.
[4] Артемьева И.В., Трошкина Т.Н. Модульный принцип организации образовательного процесса в зарубежных странах // Реформы и право. 2011. N 1 // СПС ''КонсультантПлюс''. С. 3.
