В гражданском процессе может появиться институт коллективных исков
Минюст России подготовил проект федерального закона ''О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части урегулирования порядка рассмотрения споров между гражданами, общественными объединениями и органами государственной власти, органами местного самоуправления)'' (далее - Проект). С текстом документа можно ознакомиться на официальном интернет-сайте министерства (http://www.minjust.ru/node/2421).
Множество поправок коснется именно гражданского судопроизводства: будут определены процедуры рассмотрения дел о защите прав и законных интересов группы лиц, о взыскании обязательных платежей и санкций. Предлагаемые изменения также затрагивают порядок оспаривания нормативных и ненормативных правовых актов, действий (бездействия), решений органов госвласти, должностных лиц.
Одна из основных целей, которую преследовали разработчики Проекта, заключается в унификации положений гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства, поскольку сейчас в регулировании схожих правоотношений есть значительные расхождения. По мнению авторов документа, приведение гражданского и арбитражного судопроизводства к единообразию будет соответствовать правовой позиции Конституционного Суда РФ [1]. Так, из принципа юридического равенства применительно
к реализации конституционного права на судебную защиту следует требование, в силу которого однородные по своей юридической природе отношения должны регулироваться одинаковым образом.
В рамках Проекта можно выделить три концептуальных направления, по которым предлагается реформировать гражданское судопроизводство:
- введение института коллективных (групповых) исков;
- установление процедуры рассмотрения дел о взыскании обязательных платежей и санкций;
- усовершенствование порядка оспаривания нормативных и ненормативных правовых актов, действий (бездействия), решений органов госвласти, должностных лиц.
В статье рассматриваются основные предполагаемые изменения в каждом из направлений.
Институт коллективных (групповых) исков
Обратим внимание, что сам термин "коллективный (групповой) иск" выработан юридической наукой. Законодатель же использует понятие искового заявления (заявления), подаваемого в защиту прав и законных интересов группы лиц. В настоящее время этот правовой институт действует лишь в рамках арбитражного процесса, в гражданском судопроизводстве он отсутствует. Проектом же предлагается дополнить Гражданский процессуальный кодекс РФ отдельной главой 22.2, посвященной рассмотрению судами дел о защите прав
и законных интересов группы лиц. По правилам новой главы будут рассматриваться многие категории дел, их перечень предполагается сделать открытым. В частности, это будут дела по спорам о защите прав потребителей, членов садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, членов профсоюзов, а также по спорам, возникающим в сферах ЖКХ, долевого строительства, образования, здравоохранения, социального и пенсионного обеспечения.
Обратиться в суд с коллективным иском за защитой нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц сможет как гражданин, так и организация (далее - заявитель). Для этого необходимо одновременное соблюдение ряда условий:
- многочисленность или неопределенность числа членов группы, затрудняющая разрешение требований потенциальных членов группы в индивидуальном порядке;
- однородность предмета и основания требований членов группы;
- использование всеми членами группы одинакового способа защиты права;
- наличие общего ответчика (соответчиков);
- вероятность того, что рассмотрение исков в индивидуальном порядке приведет к нарушению прав и охраняемых законом интересов других членов группы.
Проектом предполагается, что в предусмотренных федеральным законом случаях с коллективным иском также смогут обратиться органы, организации и граждане, не являющиеся членами группы. Кроме того, в суд смогут обратиться общественные объединения (в том числе профсоюзы) с исковым заявлением (заявлением) в защиту прав и интересов своих членов и участников, а также других граждан, если это не противоречит уставным целям указанных организаций. Соответствующие поправки предусмотрены Проектом к Федеральному закону
от 19.05.1995 N 82-ФЗ ''Об общественных объединениях'', Федеральному закону от 12.01.1996 N 10-ФЗ ''О профессиональных союзах, их правах и гарантиях их деятельности''.
Дело будет рассматриваться по правилам новой главы 22.2 ГПК РФ в редакции Проекта, если ко дню обращения в суд к требованию обратившегося лица присоединится не менее 20 членов группы, в защиту прав и законных интересов которых и подается коллективный иск. Для этого необходимо подать в письменной форме заявление лица (лиц), имеющего аналогичные требования к ответчику.
Истцом по делу о рассмотрении коллективного иска является заявитель. Действует он без доверенности на основании документов о присоединении к требованию. Полномочия такого лица могут быть прекращены судом в случае его отказа от иска либо по требованию большинства присоединившихся членов группы при наличии серьезных на то оснований (например, грубое нарушение обязанностей, неспособность к разумному ведению дела).
Исковое заявление (заявление), подаваемое в защиту прав и законных интересов группы лиц, должно отвечать требованиям, которые будут установлены в ст. 244.14 ГПК РФ в редакции Проекта.
Порядок рассмотрения коллективных исков в гражданском судопроизводстве будет аналогичен такому порядку в арбитражном процессе, установленному гл. 28.2 АПК РФ.
Стоит отметить, что институт коллективного (группового) иска следует отличать от института процессуального соучастия, предусмотренного ст. 40 ГПК РФ. На первый взгляд может показаться, что коллективный иск представляет собой разновидность процессуального соучастия. Однако это не так. Иск в защиту прав и законных интересов группы лиц - самостоятельный институт процессуального права, что подтверждается следующими обстоятельствами:
- с коллективным иском могут обращаться не только члены группы, но и лица, которые таковыми не являются. Что же касается процессуального соистца, то он при подаче иска должен обладать материально-правовым интересом. В противном случае суд осуществляет его замену на надлежащего истца либо прекращает дело;
- процессуальные соистцы по отношению к другой стороне выступают в процессе самостоятельно, если только они не поручили ведение дела одному из них. При рассмотрении коллективного иска истцом признается лицо, обратившееся в суд за защитой прав и законных интересов группы лиц;
- процессуальное соучастие и подача коллективного иска имеют разные правовые последствия. Так, вступившее в законную силу судебное решение по делу о защите прав и законных интересов группы лиц распространяется и на лиц, которые хотя и не присоединились к иску, но являются членами группы.
Рассмотрение дел о взыскании обязательных платежей и санкций
Проектом предлагается дополнить Гражданский процессуальный кодекс РФ новой главой о рассмотрении судами дел о взыскании обязательных платежей и санкций. На данный момент подобный порядок действует только в арбитражном процессе (гл. 26 АПК РФ).
Согласно Проекту такие дела будут возбуждаться в отношении лиц, которые не осуществляют предпринимательскую и иную экономическую деятельность и имеют задолженность по обязательным платежам. С требованием о возбуждении производства по делу смогут обращаться органы госвласти, местного самоуправления, а также, если федеральным законом не установлен иной порядок взыскания, контрольные органы. Они будут направлять в суд заявление о взыскании с лиц, имеющих задолженность по обязательным платежам, денежных сумм
в счет уплаты задолженности и санкций. Такое заявление подается в суд только при условии, что лицо не исполнило добровольно и своевременно требование об уплате взыскиваемой суммы.
Такие дела будут рассматриваться по общим правилам искового производства с учетом особенностей, установленных новой главой. В соответствии с Проектом судья рассматривает дела о взыскании обязательных платежей единолично в срок не более трех месяцев со дня поступления заявления в суд. Бремя доказывания оснований для взыскания обязательных платежей и санкций возлагается на заявителя. Если последний не представит необходимых доказательств, то суд может их истребовать по своей инициативе.
Рассмотрение дел, возникающих из публичных правоотношений
Тенденция к унификации гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательств отражена и в этой группе поправок к Гражданскому процессуальному кодексу РФ.
Проектом предлагается по аналогии с арбитражным процессом позволить сторонам спора, возникающего из публичных правоотношений, урегулировать его с использованием примирительных процедур, если иное не будет установлено федеральным законом. Сейчас Гражданский процессуальный кодекс РФ такой возможности не предусматривает.
1. Оспаривание нормативных правовых актов (НПА)
Среди поправок к действующей гл. 24 ГПК РФ о рассмотрении дел об оспаривании НПА внимания заслуживают следующие.
Согласно Проекту требования к НПА, который граждане, организации или иные лица смогут оспорить в суде, изменятся.
Во-первых, достаточным условием для оспаривания НПА станет только его принятие органом госвласти или местного самоуправления, иным органом, должностным лицом. Таким образом, Проектом предлагается исключить предъявляемое сегодня обязательное требование к оспариваемому НПА - его опубликование в установленном порядке. Представляется, что такое решение авторов Проекта обусловлено правовой позицией Конституционного Суда РФ по данному вопросу, обозначенной в Определении от 02.03.2006 N 58-О [2].
Так, КС РФ разъяснил, что ст. 251 ГПК РФ не исключает оспаривание в суде НПА, если издавшим его органом не соблюден порядок регистрации и опубликования такого акта. Суды при рассмотрении подобных дел не вправе ограничиваться формальным установлением того, прошел ли обжалуемый акт госрегистрацию и опубликован ли он в установленном порядке. Они также обязаны выяснять, содержит ли этот акт нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан, !
организаций или иных лиц. Выявив, что НПА, содержащий такие положения, не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим, т.е. в каждом конкретном случае обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. Иное действие судов в подобном случае означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит ст. 46 Конституции РФ.
Таким образом, сейчас в соответствии с позицией КС РФ заявление о признании неопубликованного НПА недействующим принимается судами общей юрисдикции к рассмотрению в порядке гл. 25 ГПК РФ. Проектом же предлагается закрепить это на законодательном уровне, устранив требование о том, что для возможности оспаривания НПА в суде такой акт должен быть опубликован.
Во-вторых, лица смогут обращаться с заявлением о признании недействующим НПА, который применен или может быть применен в отношении гражданина, организации. Для этого необходимо будет в заявлении перечислить доказательства, подтверждающие применение или возможность применения НПА или его части в отношении гражданина, организации.
Кроме того, Проект содержит положение о том, что если НПА или его отдельные положения будут признаны судом недействующими, то принявший его орган или лицо должны привести его в соответствие с актами, имеющими большую юридическую силу. Об исполнении такой обязанности указанные лица должны проинформировать суд в течение одного месяца. Форма такого уведомления Проектом не определена.
Также предлагается скорректировать существующий порядок опубликования решения суда по делу об оспаривании НПА и установить обязанность незамедлительного опубликования решения суда официальными изданиями органов госвласти и местного самоуправления. Так, Указом Президента РФ от 17.11.2011 N 1505 ''О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации'' предусмотрено, что официальным опубликованием нормативного правового акта считается, в частности, первое размещение (опубликование)
его полного текста на официальном интернет-портале правовой информации. В связи с этим, если текст НПА размещен на указанном ресурсе, там же будет опубликовано и судебное решение по делу об оспаривании данного документа.
2. Оспаривание ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов госвласти, местного самоуправления, должностных лиц
Согласно действующей редакции Гражданского процессуального кодекса РФ в порядке гл. 25 можно оспорить решения, действия (бездействия) органа госвласти или местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего. Проектом предлагается дополнить указанную главу положением о возможности обжалования также действий (бездействия) и решений органов и организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными и иными публичными полномочиями, и обращения с заявлением
о признании недействительным ненормативного правового акта.
Согласно Федеральному закону от 27.07.2010 N 210-ФЗ ''Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг'' и Федеральному закону от 27.04.1993 N 4866-1 ''Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан'' решения и действия (бездействие) органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих могут быть предметом как внесудебного, так и судебного обжалования.
В связи с этим действия, совершенные в процессе оказания государственных и муниципальных услуг, и принятые при этом решения могут также обжаловаться в порядке гражданского судопроизводства. Проектом предлагается внести соответствующие изменения в гл. 25 ГПК РФ.
Так, при рассмотрении дела об обжаловании ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) органа госвласти или местного самоуправления суд может по ходатайству заявителя или по собственной инициативе приостановить действие оспариваемого решения до момента, пока в законную силу вступит решение суда.
Как указывают авторы Проекта, они также попытались решить проблему защиты прав и законных интересов граждан и организаций при рассмотрении дел об административных правонарушениях. В настоящее время порядок рассмотрения такого рода дел, подведомственных арбитражным судам, регулируется нормами гл. 25 АПК РФ, а дел, подведомственных судам общей юрисдикции, - нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях. Проект не предусматривает дополнение Гражданского процессуального кодекса РФ специальной главой
о порядке рассмотрения судами общей юрисдикции дел об административных правонарушениях. Однако предлагается установить норму, согласно которой действия, совершенные при осуществлении производства по делу об административном правонарушении, повлекшие за собой нарушение прав и свобод гражданина или организации, создание препятствий к осуществлению ими прав и свобод, незаконное возложение какой-либо обязанности после прекращения производства по делу, могут быть обжалованы в !
порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ в редакции Проекта.
