Отправляет email-рассылки с помощью сервиса Sendsay

Нефтегазовое оборудование и нефтесервисные услуги

Подписаться Бесплатная «Серебряная» новостная рассылка . Подписчиков 201 RSS
←   Декабрь 2009   →
 1
 2
 3
 4
 5
05.12.2009
15:21:19
15:46:53
 6
 7
 8
08.12.2009
05:41:35
17:03:30
 9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
26.12.2009
16:40:59
17:21:04
27
27.12.2009
21:01:29
21:21:31
28
29
30
31


За последние 60 дней ни разу не выходила


Сайт рассылки: http://www.derrick.ru
Открыта: 30-07-2006

Автор
Союз

Статистика

201 подписчиков
0 за неделю
←   Все выпуски   →

Выпуск Новостей Союза производителей нефтегазового оборудования от 15 декабря 2009 г.


15 декабря 2009 г.

Новости Союза производителей нефтегазового оборудования

Национальный стандарт РФ "Организация закупочной деятельности" получил отрицательный отзыв РСПП

 

 Отзыв на проект Национального стандарта Российской Федерации «Организация закупочной деятельности»
(версия 0.8 от 2009-09-09)
 
Тема проекта (далее – Проект стандарта), безусловно, актуальна. Общие объемы затрачиваемых бюджетных и иных финансовых средств на закупки способны поразить воображение. В России эти затраты занимают от 20 до 80% себестоимости продукции, поэтому желающих поучаствовать в распределении этих средств всегда много. Кроме того, современная закупочная деятельность отличается высокой функциональной сложностью, так как оказывает большое влияние:
- на управление потоками материалов, финансов и информации;
- на эффективность использования оборудования, персонала и производственных площадей;
- на работу бухгалтерии, служб маркетинга, стандартизации и других подразделений;
- на выбор путей развития корпораций[1].
Таким образом, закупочная деятельность способна оказать влияние на взаимодействие многих ключевых подразделений корпораций, на выбор их оперативных и стратегических целей. Поэтому когда заявляется, что «основной целью закупочной деятельности Заказчика является своевременное и полное обеспечение деятельности Заказчика продукцией с требуемыми показателями цены и качества» (п. 3.1.2 Проекта), то это смотрится как недооценка роли этой деятельности, что может приводить к серьезным ошибкам в конкурсном отборе контрагентов и поставщиков продукции (товаров, работ и услуг). 
В свою очередь, это является следствием ошибок в выборе критериев конкурсного отбора контрагентов и поставщиков. Здесь надо иметь в виду, что конкурсы являются одной из двух разновидностей торгов. Другой разновидностью является, как известно, аукционы. Но в Проекте стандарта выбирается именно конкурс, что вполне соответствует международной практике. Причина предпочтений здесь скрывается именно в критериях отбора поставщиков по результатам торгов. На аукционах – максимизация цены поставляемой продукции, на конкурсах – оптимизация отбора поставщиков с учетом отмеченного выше сложного влияния закупочной деятельности на многие стороны жизни корпораций.
В системах закупок международного уровня критерии комплексной оценки результатов конкурса тщательно формируются. В Проекте стандарта это не нашло должного отражения. Об этом можно судить, например, по содержанию п. 10.1.2, посвященного организации конкурсов. В этом пункте много чего, но сведений о критериях отбора поставщиков вы не найдете. Нет их и в других местах Проекта. Особенно неудовлетворительно это смотрится в отношении выбора стратегических партнеров и поставщиков.
Отсутствие четких критериев отбора поставщиков по результатам конкурсов является ахиллесовой пятой российских систем закупок. Именно это во многом определяет широкое распространение теневых издержек российских конкурсов – взяток, «откатов», недобросовестной конкуренции и т.д. То есть всего того, что активно отталкивает отечественных и иностранных инвесторов, других заинтересованных лиц. Проект стандарта способствует закреплению этой порочной практики российских конкурсов, так как достаточно надежные критерии отбора поставщиков в нем не предлагаются.
Это усугубляется многочисленными нарушениями техники формирования норм Проекта. Так, в п. 10.1.2.1 читаем: «Заказчик должен в организационно-распорядительных документах по закупочной деятельности определить случаи применения конкурса для проведения закупок; при этом сферой применения конкурсов могут быть закупки любой продукции на любые относительно крупные суммы». Попробуйте теперь определить, какие случаи здесь имеются в виду, и какие суммы можно считать относительно крупными. Простора для произвольных толкований здесь столь много, что это превращает норму стандарта в пустую декларацию. И теперь если под этим углом просмотреть весь текст Проекта стандарта, то легко обнаружить, что такая неопределенность характерна для многих норм этого документа. Фактически речь идет здесь о серьезных нарушениях техники составления нормативных документов, вследствие чего нормы этих документов не приобретают необходимой определенности их требований. Как следствие этого – недопустимо высокая коррупционная емкость Проекта.
Отрицательные последствия «размытости» границ норм очень разнообразны. Например, тщательный анализ текста Проекта показывает, что даже ссылка на Федеральный закон «О защите конкуренции» от 26.07.2006 г. 135-ФЗ (п. 1 Проекта) является во многих отношениях пустой декларацией. Во всяком случае, сколько-нибудь убедительных свидетельств опоры на требования этого закона в Проекте найти очень трудно, если возможно вообще.
 Проблема критериев отбора особенно актуально смотрится в случаях, когда отечественные корпорации выступают в роли поставщиков на внешних рынках. В развитых экономиках действую четкие ориентиры на то, чтобы отдавать предпочтения отечественной продукции. Например, в США существует Закон о госзакупках товаров американского производства (Buy American Act), чтобы гарантировать сохранение своих производственных возможностей в нескольких основных областях, несмотря на то, что иностранные компании способны производить продукцию более эффективно и по более выгодным ценам, даже с учетом транспортировки продукции в США.
Однако принцип оказания предпочтений отечественной продукции действует за рубежом не только в области государственных закупок, но и в сфере частного сектора, который опирается на рыночную регламентацию закупок. Широко известное в международной практике понятие «publicprocurement» - «общественные закупки» - как раз подразумевает их рыночную регламентацию.
О действии указанного принципа оказания предпочтений в публичном и частном секторах развитых экономик Запада можно судить по Директиве 2004/18/ЕС от 31 марта 2004 года «О координации процедур закупок по представлению государственных подрядов на выполнение работ, осуществление поставок и оказания услуг»  и  Директиве 2004/17/ЕС от 31 марта 2004 года «О координации процедур закупок субъектами, осуществляющими деятельность в водном, энергетическом, транспортном и почтовом секторах». Первая из этих директив аналогично отечественному Федеральному закону "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ.
Федерального закона, аналогичного второй директиве, в России нет. И это плохо, так как серьезно ослабляет законодательную базу закупочной деятельности в частном секторе. Но это не является оправданием того, что в Проекте стандарта принцип оказания предпочтений отечественной продукции не нашел никакого закрепления. Здесь не следует обманываться тем, что обсуждаемый стандарт является добровольным в известном смысле документом. Известно, что в определенных случаях нормы добровольных стандартов могут вовлекаться в зону юридической ответственности. Например, проведение конкурсов регламентируется статьями 447 – 449 ГК РФ, а правовая ответственность за выполнение принятых на себя обязательств по результатам конкурса наступает в соответствии со статьями 309 – 310 ГК РФ. При этом односторонний отказ от выполнения этих обязательств не допускается (ст. 310).
Отсутствие указанного принципа оказания предпочтений особенно плохо смотрится на фоне ряда норм Проекта, которые выглядят форменными ловушками для отечественных производителей. Это при условии того, что «Настоящий Стандарт может применяться иностранными юридическими и физическими лицами, ведущими предпринимательскую деятельность на территории Российской Федерации, в части, не противоречащей международным и национальным нормативным правовым актам места регистрации таких лиц» (ст. 1 Проекта). То есть в условиях ничем не ограниченной конкуренции отечественных производителей с иностранными субъектами предпринимательской деятельности. Продемонстрируем это положение конкретными примерами.
Пример 1. В п. 10.2.4.7 Проекта записано: «По результатам переговоров заказчик на второй этап формирует уточненные требования к предмету и существенным условиям будущего договора; необходимым функциональным, техническим, качественным характеристикам закупаемой продукции, иные требования к закупаемой продукции, требования к порядку подтверждения соответствия предлагаемой продукции установленным требованиям; требования к правоспособности…». Вот это требование «к порядку подтверждения соответствия» в подавляющем числе случаев поставит отечественного производителя в невыгодное положение перед зарубежными конкурентами. Известно, в каком бедственном положении находятся сейчас отечественные системы аккредитации и оценки соответствия в сравнении с системами международного уровня. Не менее беспомощно отечественные производители будут смотреться и в отношении правоспособности. Например, из-за отсутствия вышеуказанного Федерального закона, аналогичного Директиве 2004/17/ЕС.
Пример 2.
16. Классификатор закупаемой продукции
16.1.1.       Заказчик должен использовать при организации и осуществлении закупочной деятельности классификатор закупаемой продукции.
16.1.2.       Классификатор должен использоваться на всех этапах закупочной деятельности: от планирования до заключения договора. В соответствующих документах или электронных системах, обеспечивающих работу системы закупок, следует указывать позиции данного классификатора для облегчения поиска и машинной обработки информации о проводимых закупках.
16.1.3.       Желательно, чтобы классификатор был многоуровневым и совместимым со стандартными классификаторами товаров, работ, услуг, видов экономической деятельности.
Здесь перед нами одна из самых болезненных точек отечественного бизнеса – тема классификаций. В России классификационные перечни имеют, как правило, ведомственное происхождение и сильно расходятся по содержанию с зарубежными. Например, в качестве примера можно привести принятый Решением 2455/2001/ЕС классификационный список наиболее опасных для водных объектов химических веществ.Он содержит 33 наименования приоритетных «опасных веществ. Российский перечень, введенный в действие почти одновременно со списком ЕС, из Санитарных правил СП 2.1.5.1059-01 «Гигиенические требования к охране подземных вод от загрязнения» также предусматривают аналогичный список приоритетных загрязняющих веществ в подземных водах (Приложение 2), но со списком ЕС в нем совпадают лишь 7 наименований (фенолы, свинец, ртуть, кадмий, никель, бензол и хлороформ). А такие опасные вещества, как пентахлорфенол, гексахлорбутадиен, эндосульфан, дихлорметан, диурон, в российском списке вообще отсутствуют.
И таких расхождений – пруд пруди! Если дело коснется владений классификаторами, то в подавляющем числе случаев иностранные корпорации будут вне конкуренции. Очень показательным примером в этом отношении могут служить сравнительные данные, заимствованные из практики реализации требований Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» 225-ФЗ (табл. 1).
 
Табл. 1. Сопоставление нормативов по опасным веществам и обращению с химическими реагентами

Сторона в договоре о создании «Сахалин Энерджи Инвестмент Компании»
Европейская сторона
Российская сторона
Директиве 94/55/ЕС
Директива 67/548/EEC
Директива ЕС 98/24/ЕС
Директиве ЕС 89/391/EEC
Директива 1999/92/Е! С
Директива 98/8/ЕС
Директива 94/55/ЕС
Директива 96/82 (Севезо II)
Директива 80/68/EEC
Директива 96/61/ЕС____
Итого 9 Директив
МФК. Руководящий документ по основам обращения с опасными веществами (2001 г.)
МФК. Руководящий документ E: Оценка основных факторов опасности по проектам
Итого 2 Руководства
ФЗ «О сертификации продукции и
услуг» 5151-1
ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации» 181-ФЗФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» N116-ФЗ 
ФЗ «О пожарной безопасности» N69-ФЗ
ФЗ "Об охране окружающей среды" 7-ФЗ
Водный кодекс Российской Федерации N 167-ФЗ
ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности…» N128-ФЗ
Итого 7 ФЗ
 
ГОСТ Р 12.1.052-97
ГОСТ 12.3.010-82
ГОСТ 3885-73
ГОСТ 19433-88___
Итого 4 стандарта

 
В этой таблице приведены результаты анализа нормативных частей договора о создании одного из совместных предприятий с иностранной фирмой. Анализ показывает, что набору конкретных директивных документов российская сторона может противопоставить только лишенные необходимой конкретности акты общего законодательства и морально устаревшие нормативно-технические документы. Здесь во весь рост выступают затронутые выше темы оценки соответствия, правоспособности и классификаций. В результате оказывается, что российской стороне приходится мириться с тем, что практически все сырье, вспомогательные материалы, оборудование и даже квалифицированный персонал надо «тащить» из-за границы. Соответственно, рабочие места и прибыль остаются там. И это несмотря на то, что по закону «О соглашениях о разделе продукции» 225-ФЗдо 70% этих поставок должна осуществлять российская сторона.
Данный пример относится к нефтегазовой отрасли, которая потребляет огромные количества оборудования, химических реагентов, строительных материалов, буровых растворов и т.д. Очевидно, что такая отрасль очень чувствительна к организации закупок. По указанным выше причинам многие объекты этой отрасли проектируются, комплектуются, обустраиваются зарубежными компаниями по международным нормам или корпоративным нормам межнациональных компаний даже в тех случаях, когда с этими вопросами могли бы справиться и отечественные специалисты и предприниматели. В качестве примера можно привести обустройство шельфовых нефтегазовых месторождений проекта "Сахалин-2"[2]. Однако при этом огромные финансовые потоки уходят за границу не только по объективным причинам, но и вследствие преднамеренно выстраиваемых систем закупок. В результате даже в тех многочисленных случаях, когда отечественная продукция вполне могла бы заменить импортную, предпочтение отдается зарубежным поставкам.
Совершенно очевидно, что это крайне невыгодная для российского бизнеса и страны ситуация. И Проект стандарта фактически консервирует эту ситуацию в условиях относительно свободного доступа иностранных конкурентов к российским активам. Можно, конечно, считать, что такая ситуация объективно предопределена издержками российских систем права и технического регулирования. Но это верно только отчасти. Надо систему закупок формировать так, чтобы отечественный производитель не попадал в безвыходные положения в отношениях с зарубежными конкурентами. В Проекте же политика защиты отечественного производителя не просматривается вообще.
Проект стандарта остается также совершенно в стороне от проводимой в настоящее время реформы отечественной систем технического регулирования и стандартизации. Об этом красноречиво свидетельствует отсутствие в этом документе таких ключевых понятий, как «стандарт» (за исключением самого разрабатываемого стандарта), «технический регламент» и «риски». Есть все основания считать необходимым, чтобы Федеральный закон «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 года 184-ФЗ (далее – ФЗ-184) вошел в перечень базовых законов Проекта. В системы закупок естественных монополий уже стало проникать понимание важности ФЗ-184[3]. Но, как видно по Проекту, это понимание еще не получило должного системного развития.
В зарубежных системах закупок выбор документов по стандартизации является важнейшим этапом формирования нормативных требований к поставщикам и контрагентам. Да и сам характер закупочной деятельности немыслим без основательной опоры на стандарты. Поразительно, как без учета этих фактов могли обойтись авторы Проекта стандарта! Это досадно и в том отношении, что разночтения в работе с документами по стандартизации могут привести к серьезным и невыгодным для российских производителей и покупателей провалам во взаимоотношениях с отечественными и зарубежными поставщиками, партнерами и конкурентами. Особенно в тех случаях, когда задействованными оказываются документы, не входящими в российскую национальную стандартизацию. Например, такими могут быть широко используемые за рубежом PAS (PubliclyAvailableSpecifications) – общедоступные технические условия, TS (TechnicalSpecifications) – технические условия, ITA (IndustryTechnicalAgreements) – отраслевые технические соглашения и др. Большие разночтения могут быть в использовании временных документов, таких как техническое задание, конструкторская документация, образец-эталон, техническое описание, контракт. В России эти документы как-то незаметно стали нелегитимными. Во всяком случае, ни в ФЗ-184, ни в гражданском праве они не получили должной прописки. За рубежом же они используются очень широко. Особенно в решении вопросов инновационного развития.
Примеры большой заботы государства об организации закупочной деятельности в публичном и частном секторах на основе спецификаций и стандартов могут показывать практически все развитые страны. Например, В США существует Указатель федеральных спецификаций, стандартов и описаний товарной продукции (Index of Federal Specifications, Standards andCommercialItemDescriptions), который перечисляет имеющиеся спецификации и стандарты в трех вариантах: (1) по алфавиту; (2) по номерам; (3) по классу федеральных поставок (FSC, federalsupplyclass). Существует аналогичный Указатель спецификаций и стандартов Министерства обороны (Department Defense Index of Specifications and Standards), в котором перечисляются несекретные данные. Все эти данные доступны предпринимателям на местном, территориальном, региональном или федеральном уровнях. В России же субъекты Федерации и местное самоуправление вообще не вовлечены в активное формирование политики в области организации закупочной деятельности. Проект стандарта тоже проходит мимо всех этих вопросов.  
 В зарубежных системах закупок одну из ключевых ролей играют риски, т.е. вопросы безопасности. Это проявляется в том, что на выбор конкурсных решений в закупочной деятельности все возрастающее влияние начинают оказывать требования законов, подзаконных актов и административных решений, в которых правовые нормы соседствуют с внеправовыми, в том числе и техническими нормами. К такого рода документам относятся и технические регламенты, по ФЗ-184. Основная направленность указанных требований – безопасность человека, окружающей среды и имущества. В частности, важной составляющей закупочной деятельности за рубежом стали экологические требования. Все больше эти требования завоевывают и отечественную закупочную деятельность. В Проекте же термин «экологическая безопасность» упоминается только один раз (п. 9.3.2). И то, как бы мимоходом, а не как важная составляющая системы закупок. Пренебрежение вопросами безопасности является одной из слабейших сторон Проекта стандарта, не позволяющих причислить его к современным системам закупок международного уровня.
К перечисленные выше отступлениям Проекта стандарта от характеристик систем закупок международного уровня можно еще отметить отсутствие логистики, как одного из наиболее значимых элементов этих систем. Известно, что в настоящее время логистика в системе закупок определяет очень многое. Специалист по логистике может внести значительный вклад в работу на таких участках, как классификация грузов и выбор маршрутов, выбор перевозчиков, определение оплаты за перевозку грузов и работу с претензиями. Транспортировка – одна из тех областей деятельности, где специалисты по государственным и частным закупкам обращаются к аутсорсингу или заключают контракты на логистические услуги с компаниями третьей стороны. Все это оказывает большое влияние на экономические показатели корпораций.
Было бы ошибкой считать, что претензии к Проекту касаются в основном отношений с зарубежными производителями и поставщиками. Проект мало пригоден во многих отношениях и для пользования на внутреннем рынке. Очень полезным могло быть сравнение его положений, например, с результатами исследований Центра углубленных исследований в области закупок США (CAPS, Center for Advaced Purchasing Studies)[4]. Этот центр занимается исследованиями в следующих основных направлениях: 1) повышение эффективности и производительности закупок; 2) улучшение общих характеристик закупочной деятельности; 3) повышение конкурентоспособности компаний США в глобальной экономике. При этом анализируются итоги закупочной деятельности в США, Европе и Азии.
Самое поучительное для России в этих исследованиях – богатейшая палитра отношений служб закупок с другими службами внутри корпораций, как веление времени. В Проекте не угадывается даже малейшая часть этих отношений, которые во многом базируются на высоком профессионализме, прозрачности, доверительности и необременительном, но эффективном контроле. В такой системе отношений просто нет места известным методам недобросовестной конкуренции и криминалу. Такую систему отношений невозможно заменить обилием норм в форме благих пожеланий, выраженных в стиле отрывков из учебных пособий, как это делается в обсуждаемом Проекте стандарта. Выше уже отмечалось, что такие нормы допускают слишком много толкований, а значит – и возможностей для злоупотреблений.
Очень жаль, что Россия в попытках выстроить современную систему закупок из рук вон плохо использует положительный зарубежный опыт. Этот опыт свидетельствует, в частности, о том, что выстраивание такой системы следовало бы начать с укрепления законодательной базы закупочной деятельности. Например, путем принятия федеральных законов, аналогичных отмеченных выше Директивы 2004/17/ЕС и Закона о госзакупках товаров американского производства (Buy American Act). С тщательным учетом, конечно, российской специфики.
Однако и принятие Проекта стандарта могло бы быть серьезным прорывным шагом, если бы не его отмеченные выше и другие недостатки. В предлагаемом виде этот документ:
- не вооружает отечественный бизнес современными критериями конкурсных отборов;
- не отличается необходимой четкостью в формировании норм и поэтому допускает многочисленные злоупотребления в расходовании средств на закупки;
- допускает и даже поощряет дискриминацию в отношениях отечественных предпринимателей с зарубежными субъектами экономической деятельности на внутреннем и внешнем рынках;
- лишен многих отличительных признаков систем закупок международного уровня;
- не обладает достаточно стойким иммунитетом против разорительного для бизнеса и страны расходования бюджетных и иных средств на закупки;
- не содержит достаточно эффективных стимулов для участия отечественного бизнеса в продвижении наиболее актуальных на! правлений экономического развития страны (инновации, национальные программы, нанотехнологии и т.д.).
На основании всего вышеуказанного можно сделать следующий заключительный вывод: в представленном виде обсуждаемый проект национального стандарта «Организация закупочной деятельности» следует считать профессионально недостаточно выдержанным по многим позициям и требующим серьезной переработки на концептуальной основе.
 

 

[1] В данном Отзыве понятие корпорация условно трактуется в расширительном плане как субъект экономической деятельности вплоть до индивидуального предпринимателя.
[3] Эффективное управление корпоративными закупками. Опыт РАО «ЕЭС России» / - М.: Вершина, 2007. – 376 с.
[4] Michael L. Leenders and R. Fraser Johnson. Major Chain Supply Chain Responsibilities (Tempe, AZ: CAPS, 2001).


Выскажите свое мнение
В избранное