В год вступления Екатерины на престол вельможа Н. И. Панин
представил ей на рассмотрение проект учреждения
императорского Совета, в который вошли бы немногие особо
доверенные лица, наделённые всей полнотой власти.
Императрица под благовидным предлогом отвергла проект,
резонно усмотрев в нём реальную возможность превращения
страны из самодержавной монархии в государство, управляемое
аристократами.
Не удовлетворяла Екатерину и деятельность сената, который
обладал, по её мнению, избытком власти и подавлял всякую
самостоятельность подчинённых ему учреждений. Сенат возник
в 1711 г. и на несколько десятилетий стал высшим органом
государственного управления, подчинённым лишь монарху и
закону. В годы, когда правящая особа не уделяла достаточно
внимания государственным делам, сенат получал почти
самодержавную власть. Постепенно императрица превратила
сенат в центральное административно-судебное учреждение,
передав часть его функций иным ведомствам и полностью взяв
на себя законодательную инициативу.