В этом выпуске - статья известного американского финансиста Дж.Сороса, посвященная проблеме регулирования глобальных финансовых рынков. Ввиду большого объема материал разбит на две части.
     
     НОВАЯ ГЛОБАЛЬНАЯ ФИНАНСОВАЯ АРХИТЕКТУРА
     
     Soros G. Open Society. Reforming Global Capitalism. New York, Public Affairs, 2000. Chapter 10: A New Global Financial Architecture.
     Перевод с английского к.э.н. С. Афонцева
     
     Глобальный финансовый кризис 1997-1999 гг. стал уже фактом истории. Даже если финансовые рынки завтра вновь обрушатся, это будет рассматриваться как новый финансовый кризис, а не как продолжение предыдущего. Кризис оказался гораздо менее длительным, а спад экономической активности - менее глубоким, чем можно было ожидать. Данное обстоятельство многие считают признаком того, что финансовые рынки обладают способностью к самокоррекции, а глобальная капиталистическая система в ее современном состоянии вполне устойчива. Широко распространено представление, что причины кризиса коренятся в проблемах пораженных им стран, а не в системе как таковой. Эти проблемы в настоящее время находятся в стадии решения и система выйдет из кризиса более прочной, чем прежде. Указанные наблюдения подкрепляются тем фактом, что мировая экономика снова перешла в фазу роста.
     Я не разделяю такой оптимистической оценки и полагаю, что глобальная капиталистическая система далека от стабильности. Действительно, некоторые проблемы, существовавшие в докризисный период, постепенно решаются, однако на их место приходят новые. В период кризиса вмешательство МВФ было направлено на спасение международных кредиторов от банкротства, что привело к возникновению признаваемой многими сегодня проблемы морального риска (moral hazard). Теперь ситуация изменилась: акцент сместился на ужесточение отношения к частному сектору; иными словами, предполагается, что кредиторы также должны нести свою долю риска при осуществлении "спасательных операций". Такая политика обеспечит решение проблемы морального риска и предотвратит бум избыточного кредитования, однако не принимается никаких мер для того, чтобы решить проблему нарастающей неадекватности притока капитала в страны периферии. В целом глобальная финансовая система стала менее надежной, поскольку значительно пострадали авторитет и репутация МВФ.
     На пике кризиса было много разговоров о глобальной финансовой архитектуре и необходимости заключения нового Бреттонвудского соглашения. Стремление проводить радикальные реформы в настоящее время ослабло, и представляется маловероятным, что будут начаты какие-либо иные преобразования помимо уже реализуемых. Единственное радикальное предложение по осуществлению реформ было выдвинуто назначенной конгрессом США консультативной комиссией (так называемой Комиссией Мелтцера) [Консультативная комиссия по вопросам международных финансовых институтов. Ее председатель Алан Мслтцер представил итоговый доклад конгрессу США и федеральному казначейству 8 марта 2000г.]. Ее рекомендации предусматривают резкое ограничение функций международных финансовых институтов. Хотя эти рекомендации едва ли будут осуществлены на практике, ведь международные институты не так легко изменить, они, весьма вероятно, окажут негативное, сдерживающее влияние на их деятельность, что весьма нежелательно. Нам необходимы более мощные, лучше функционирующие финансовые институты, а не ослабленные и вынужденные непрерывно отбивать атаки критиков.
     Исторически финансовые кризисы всегда приводили к усилению регулирования. Именно так достиг своей нынешней, крайне совершенной стадии развития институт центральных банков. Финансовые рынки приобрели глобальный характер, и мы должны усилить регулирование на международном уровне. Однако кризис 1997-1999 гг., похоже, станет исключением из описанного правила: сейчас превалирует тенденция к ослаблению регулирования. По-видимому, это связано с тем, что кризис затронул страны периферии, а не центра.
     Осуществляемые в настоящее время реформы носят достаточно ограниченный характер. В общем и целом они направлены на решение структурных проблем в странах-должниках и сокращение масштабов рискованного кредитования. При этом отвергается идея о том, что какие-либо структурные проблемы могут быть присущи самим глобальным финансовым рынкам. Существующие финансовые теории не претерпели изменений. Считается, что, располагая более полной информацией, финансовые рынки окажутся в состоянии автоматически корректировать возникающие диспропорции; точнее, если финансовые рынки не смогут их корректировать, то с такой задачей вообще никто не сможет справиться. Значит, в соответствии с этой логикой главная задача состоит в обеспечении доступности необходимой информации и в недопущении любого вмешательства в деятельность рыночного механизма. Усиление рыночной дисциплины остается центральным принципом; ключевыми являются слова "транспарентность" и "информация". Образно говоря, речь идет о том, чтобы привести в порядок водопровод, вместо того чтобы перестраивать все здание.
     Я не имею ничего против починки водопровода. Несомненно, недостатки национальных банковских систем явились главным фактором, определившим масштабы экономического урона, вызванного кризисом. Подобно урагану он нанес наибольший ущерб самым слабым, так что укрепление национальных банковских систем может дать значительный положительный эффект. Однако при этом возникает вопрос, не нуждаются ли в таком укреплении и международные механизмы предотвращения кризисов. Нельзя забывать о более масштабных конструкциях здания мировых финансов, поскольку в результате недавнего кризиса в них обнаружился ряд серьезных структурных проблем; возникшие в этих конструкциях трещины необходимо заделать до того, как они будут заклеены обоями в ходе косметического ремонта.
     В действительности в глобальной финансовой архитектуре уже произошли некоторые важные изменения, хотя мы не в полной мере отдаем себе в этом отчет. В целом они отвечают задаче ограничения рискованного международного кредитования и, несомненно, помогут предотвратить повторение недавнего кризиса, который был именно им и обусловлен. Однако, с моей точки зрения, это может породить новый кризис, причиной которого будет неадекватность притока капитала в страны периферии. Подобное напоминает ситуацию с Линией Мажино во Франции: она была построена, чтобы не допустить повторения событий первой мировой войны, но в ходе второй мировой войны оказалась абсолютно бесполезной.
     
     НЕДОСТАТКИ ПРЕЖНЕЙ ФИНАНСОВОЙ АРХИТЕКТУРЫ
     Говоря о международной финансовой архитектуре, мы в первую очередь имеем в виду роль международных финансовых институтов, особенно МВФ. Анализируя поведение МВФ до и в период кризиса 1997-1999 гг., можно идентифицировать две главные проблемы или, точнее, два вида асимметрии. Одна из них связана с асимметрией между мероприятиями по предотвращению кризиса и по борьбе с ним; другая - с асимметрией в отношениях с кредиторами и должниками. Оба вида асимметрии тесно переплетены между собой и являются неотъемлемой частью самой системы; таким образом, руководство МВФ не может нести за них реальной ответственности. Вместе с тем, по всей видимости, МВФ допустил несколько ошибок в области экономической политики. Он настаивал на сокращении государственных расходов, в то время как причины кризиса лежали в частном секторе; он недооценил масштабы распространения кризиса; в случае Индонезии он спровоцировал массовое изъятие банковских вкладов, настояв на банкротстве ряда банков без предварительного создания схемы страхования депозитов. Однако эти специфические просчеты не являются объектом данного исследования. Наша задача состоит в том, чтобы идентифицировать структурные проблемы, поскольку именно они обусловливают необходимость осуществления структурных преобразований.
     Согласно действующим правилам, МВФ не может активно вмешиваться во внутриэкономическую политику стран-членов за исключением кризисных ситуаций, когда соответствующие страны обращаются к нему за помощью. Он может направить свои миссии для оценки положения и предоставления консультаций, однако в нормальной обстановке он не имеет ни мандата, ни инструментов для такого вмешательства. Важнейшая задача МВФ заключается в поддержании стабильности международной финансовой системы. При осуществлении вмешательства его главной целью остается именно сохранение ее стабильности. Он не может проводить какие-либо мероприятия по снижению долгового бремени стран-должников в период кризиса, поскольку подобные шаги могут оказать катастрофическое влияние на финансовые рынки. Кредиты, которые он предоставляет, и требования, которые он предъявляет странам-должникам, направлены на то, чтобы обеспечить выполнение ими своих финансовых обязательств. Любые шаги по уменьшению долгового бремени могут предприниматься лишь после того, как минует пик кризиса.
     МВФ не имеет достаточных ресурсов для выполнения функций кредитора последней инстанции. Для обеспечения успеха своих программ он нуждается в поддержке со стороны финансовых рынков, и коммерческие и инвестиционные банки знают, как воспользоваться таким положением. Кроме того, МВФ находится под контролем стран, образующих центр капиталистической системы; любые шаги МВФ, наносящие ущерб кредиторам, противоречили бы национальным интересам стран, являющихся его ключевыми акционерами.
     Требования, предъявляемые МВФ странам-должникам, обычно предусматривают сокращение бюджетного дефицита и повышение процентных ставок. Результатом является экономический спад в странах-должниках, способствующий ограничению импорта и стимулирующий экспорт. Возникающее благодаря этому активное сальдо торгового баланса дает стране-должнику возможность обслуживать и погашать свои долговые обязательства. В критической ситуации на кредиторов может быть оказано давление с целью добиться пролонгации предоставленных ими кредитов, однако при этом должно было сохраняться впечатление добровольности кредитования с тем, чтобы даже на пике кризиса балансы банков не оказались чрезмерно ослабленными. Впоследствии, после того как положение стабилизируется, может быть достигнуто более долгосрочное урегулирование задолженности. Именно так развивались события в ходе международного долгового кризиса 1982 г. Спустя несколько лет просроченная задолженность была реструктурирована посредством выпуска так называемых облигаций Брейди.
     Подобный подход возлагает все издержки на страны-должники. Им вменяется в обязанность обслуживание своих долговых обязательств в меру всех имеющихся финансовых ресурсов. Разумеется, кредиторы также несут убытки, однако они оказываются гораздо меньше тех, которые возникли бы в случае отсутствия вмешательства МВФ. К примеру, в 80-е годы убытки американских банков в результате кризиса на рынке ссудно-сберегательных операций намного превысили потери, связанные с международным кредитованием. Но даже с учетом этого обстоятельства банки не любят, когда им "выкручивают руки". После печального опыта 80-х годов банки неохотно предоставляют долгосрочные кредиты; вместо того чтобы утяжелять свои балансы кредитами, они предпочитают размещать выпуски облигаций среди широкого круга инвесторов. Владельцы облигаций гораздо менее чувствительны к давлению со стороны органов банковского надзора, чем коммерческие банки, так что переход от прямого кредитования к выпуску облигаций существенно укрепил позиции кредиторов и усилил их преимущества по сравнению с должниками.
     Данное обстоятельство стало очевидным в период мексиканского кризиса 1994г. В ходе кризиса иностранные владельцы тесобонов (tesobonos) - мексиканских казначейских облигаций, номинированных в долларах США, - вышли сухими из воды, хотя доходность тесобонов в момент их приобретения свидетельствовала о высоком уровне риска. Когда Мексика оказалась не в состоянии погашать свой долг, последовало вмешательство федерального казначейства США и МВФ, в результате чего инвесторы были спасены. Все издержки этой операции пришлось нести мексиканским налогоплательщикам.
     Данный прецедент во многом определил ожидания инвесторов в отношении России. Банки, брокеры и хеджинговые фонды продолжали покупать российские государственные краткосрочные облигации (ГКО) даже тогда, когда ухудшение ситуации стало очевидным для всех. Считалось, что Россия - слишком большая страна, чтобы ее банкротство могло быть допущено; можно было рассчитывать на вмешательство международных финансовых институтов, направленное на спасение положения. Даже с учетом возможности того, что владельцы ГКО в конечном счете понесут какие-либо убытки, соотношение риска и доходности выглядело привлекательным. Таким образом, люди продолжали приобретать ГКО с непрерывно растущей доходностью, пока не наступила развязка. Господствовавшие среди держателей ГКО ожидания, что их спасет вмешательство международных финансовых институтов, лишь усложнило задачу последних. В результате была осознана проблема морального риска, связанная с деятельностью МВФ, и возникло мощное политическое давление против оказания помощи инвесторам, участвовавшим в спекулятивных операциях именно в расчете на то, что вмешательство МВФ спасет их от убытков. Данное обстоятельство обусловило практически полное бессилие финансовых институтов в деле предотвращения дефолта России.
     Как раз в этом заключается наиболее важное изменение, произошедшее в глобальной финансовой архитектуре в результате кризиса 1997-1999 гг. Оно протекало так постепенно и незаметно, что многие люди до сих пор имеют о нем крайне приблизительное представление.
     
     ВОЗНИКНОВЕНИЕ НОВОЙ АРХИТЕКТУРЫ
     В начале кризиса два описанных нами вида асимметрии - между отношением к должникам и кредиторам и между мерами по предотвращению кризиса и по борьбе с ним - проявились достаточно полно. Именно они главным образом объясняют провал программ МВФ в странах Азии. Рассмотрим примеры трех азиатских стран, обратившихся за помощью к МВФ: Таиланда, Индонезии и Южной Кореи. Все они страдали от проблем структурного характера: компании частного сектора привлекли слишком много кредитных ресурсов в иностранной валюте без соответствующего хеджирования, и их акционерный капитал оказался недостаточен по сравнению с объемом заемных средств. Произошедшие девальвации привели к росту отношения величины иностранных кредитов к собственному капиталу. Высокие процентные ставки и падение внутреннего спроса, обусловленные проведением согласованных с МВФ экономических программ, способствовали росту долгового бремени, поставив под вопрос платежеспособность должников. Предоставление им новых кредитов не спасло ситуацию. Здесь требовалась конверсия долга в акционерный капитал. Однако введение моратория на погашение долговых обязательств и осуществление указанной схемы конверсии нанесли бы ущерб интересам международных банков и владельцев облигаций, и МВФ не мог пойти на подобный шаг. Поэтому он применил свои традиционные рецепты, побочным эффектом которых, как обычно, стал экономический спад в странах-должниках.
     Однако снижение деловой активности не остановило обесценение национальных валют, поскольку долговое бремя еще больше возросло. Должники спешили погасить свои валютные обязательства, а международные кредиторы пытались любым способом репатриировать активы. Снижение курсов валют (а в случае Индонезии - обвальное падение валютного курса) приносило инвесторам огромные убытки. Это стало горьким лекарством от морального риска. Затем разразился кризис в России, где признание проблемы морального риска воспрепятствовало осуществлению мероприятий по спасению инвесторов. Их убытки оказались еще более значительными.
     На пике бразильского кризиса проблема морального риска приобрела первостепенное значение. МВФ и казначейства различных стран-членов не были склонны предоставлять Бразилии какие-либо финансовые ресурсы в отсутствие обязательств коммерческих банков по сохранению кредитных линий. Правительство Бразилии сопротивлялось оказываемому давлению, полагая, что в результате выполнения рекомендаций МВФ пострадает кредитный рейтинг страны. Переговоры проходили в вялотекущем режиме, благодаря чему у банков появился шанс сократить свои кредитные линии или занять против них краткосрочные позиции, играя на понижение. Все это сделало наступивший кризис еще более глубоким.
     К этому времени позиция МВФ изменилась на 180 градусов: вместо оказания помощи пострадавшим от кризиса странам (bail out) его официальной политикой стало ужесточение отношения к странам-должникам (bail in). Подобная политика, по моему мнению, гибельна и абсурдна. Абсурдна потому, что равносильна закачиванию воды в тонущую лодку, а гибельна потому, что ведет в конечном счете к затоплению самой лодки.
     В настоящее время МВФ не склонен предоставлять кредиты странам, вынужденным обеспечивать высокую доходность по своим долговым облигациям, если их держатели не согласны нести свою долю риска. МВФ долго искал страну, которая могла бы послужить моделью его новой политики. Его взоры обратились было на Румынию, но она не пожелала объявлять дефолт. Румыния выплатила займы, сроки погашения которых наступили, за счет привлечения еще более дорогих кредитных ресурсов до того, как получила кредит МВФ, что позволило бы ей занять средства на более выгодных условиях; такой выход из положения, очевидно, нельзя назвать оптимальным. В конечном счете новый подход был применен к облигациям Брейди, выпущенным правительством Эквадора; тем самым финансовым рынкам было ясно дано понять, что международные облигации не являются безрисковыми.
     Одно из недавно предложенных новшеств, еще не реализованное на практике, заключается во введении применительно к международным облигациям так называемых оговорок коллективных действий (collective-action clauses). Это облегчило бы проведение реструктуризации задолженности. Неудивительно, что данное предложение наталкивается на яростное сопротивление со стороны держателей облигаций и инвестиционных банков.
     Одновременно было осознано значение мероприятий по предотвращению кризисов. На достижение этой цели направлены различные попытки установления стандартов и определения оптимальной практики ведения операций, особенно в банковской сфере; такую функцию выполняют, в частности, чрезвычайные кредитные линии (contingency credit lines), недавно учрежденные МВФ.
     Можно видеть, что различные предложения ориентированы на исправление одного или другого описанного нами вида асимметрии, а чрезвычайные кредитные линии даже начинают увязывать их вместе. Доступность этих финансовых ресурсов для стран, осуществляющих здоровую экономическую политику, повышает у них стимулы к такого рода увязке. Я поддерживаю подобные меры; более того, я полагаю, что они на сегодняшний день отражают самое позитивное изменение в глобальной финансовой архитектуре. К сожалению, лишь немногие страны выразили желанием воспользоваться соответствующими схемами. В этом нет ничего удивительного с учетом того, что доступность кредитных ресурсов по указанным линиям ограничена недостатком средств. Отдельные фонды - такие, как Генеральные соглашения по займам (General Arrangements to Borrow) и Новые соглашения по займам (New Arrangements to Borrow), доступны только странам, где кризис создает системные риски; тем самым за бортом остаются менее крупные страны, также подверженные риску "заражения" кризисом. Я считаю, что чрезвычайные кредитные линии должны быть подкреплены эмиссией специальных прав заимствования (СДР - Special Drawing Rights - SDR), однако такой вариант развития событий практически исключен.
     В настоящее время превалирует тенденция к сокращению, а не к расширению полномочий и ресурсов МВФ. Это, как я уже отмечал, очень опасная тенденция. Все усилия направлены на ограничение масштабов рискованного кредитования. Подобная цель вполне оправданна. Однако сегодня возникает угроза того, что приток капитала в страны периферии окажется неадекватным как по цене, так и по объемам. Названная угроза совершенно игнорируется, поскольку доминирует точка зрения о необходимости опоры на рыночный механизм. Общепризнано, что уровень риска при международном кредитовании не полностью учитывался в цене активов, и это было обусловлено проблемой морального риска, связанной с действиями МВФ. В соответствии с данной логикой все, что требуется, - решить проблему морального риска. Сейчас она преодолена, что повысило уровень риска в международном кредитовании. В таких условиях недостаточно обеспечить полный учет риска в цене активов; необходимо также принять меры по снижению его уровня. Но это предложение не соответствует господствующим представлениям.
     Термин "моральный риск" стал модным и звучит весьма убедительно в устах рыночных фундаменталистов. Он придает моральное обоснование институту рынка и полностью оправдывает необходимость противодействовать любому вмешательству в рыночные процессы. Однако факт остается фактом: функции кредитора последней инстанции или страхования кредитов невозможно выполнять, не порождая проблему морального риска. Рекомендации Комиссии Мелтцера предусматривают, что МВФ должен выступать в качестве квазикредитора последней инстанции по отношению к странам с развивающимися рынками, но при этом для устранения проблемы морального риска оговариваются такие условия, которые не позволят МВФ эффективно выполнять данную роль. В докладе Комиссии Мелтцера указывается, что "ликвидные займы должны быть краткосрочными, предоставляться по процентной ставке, превышающей ставку текущих заимствований должника, и носить четко оговоренный приоритетный характер с правом первоочередного обращения требований на активы должника". Чтобы иметь право на получение таких кредитов, страна должна открыть свой финансовый рынок для международной конкуренции, обеспечить адекватную капитализацию своей банковской системы и следовать соответствующему курсу бюджетной политики, согласованному с МВФ. Сомнительно, чтобы эти условия смогло выполнить большое число стран, а тем странам, которые все же сумеют их соблюдать, они принесли большую пользу. Такие рекомендации не связаны с особым моральным риском, но они не содействуют и оказанию сколько-нибудь серьезной помощи странам с развивающимися рынками.
     Здесь я хотел бы ввести еще одно ключевое выражение в противовес термину "моральный риск", а именно "равенство условий". Условия, в которых различные страны находились на глобальных финансовых рынках в период, предшествовавший недавнему кризису, были далеко не равными. Ужесточение отношения к странам-должникам делает рыночные условия еще более неблагоприятными для стран периферии. Данный подход предполагает определенные жертвы со стороны частного сектора, связанные с пролонгированием кредитов или обещанием сохранять открытые кредитные линии. Однако частный сектор не склонен идти на жертвы без соответствующей компенсации. Ожидание ужесточения отношения к стране-должнику в случае кризиса может сделать кредит более дорогим.
     Цена капитала является одним из наиболее важных факторов конкурентоспособности. Таким образом, пропасть между странами центра и периферии становится еще более глубокой. Более того, это уже произошло. Спрэд (здесь - разрыв между процентными ставками по кредитам, предоставляемым заемщикам в странах периферии и в странах центра. - Прим. пер.) по кредитам, предоставляемым странам периферии, в настоящее время гораздо больше, чем до кризиса 1997-1999гг.
     Часто утверждается, что данная тенденция носит позитивный характер, поскольку в докризисный период спрэды были крайне малыми, что приводило к чрезмерным заимствованиям со стороны стран периферии. Было бы гораздо лучше, если бы место займов заняли прямые инвестиции. Этот аргумент сам по себе вполне корректен. Спрэды действительно были слишком маленькими, а прямые инвестиции более стабильны и с меньшей вероятностью способны привести к краху финансового рынка, чем портфельные инвестиции или краткосрочные кредиты. Однако проблема неравенства условий сохраняется; более того, она усугубляется благодаря увеличению спрэдов при привлечении заемных средств. Многонациональные корпорации, располагающие более значительными ресурсами и лучшим доступом к капиталу, могут обойти, превзойти и победить своих местных конкурентов. Рассмотрим пример Аргентины: все крупнейшие банки этой страны, за единственным исключением, находятся в руках иностранцев. В ходе приватизации государственной нефтяной компании YPF испанская компания "Repsol" с легкостью обошла своих аргентинских конкурентов за счет возможности привлечения кредитов на более выгодных условиях; фактически "Repsol" поглотила YPF. Кроме того, резко упало значение биржи Буэнос-Айреса, поскольку большинство ее крупнейших операторов стало филиалами иностранных компаний.
     Все это, может быть, не так уж плохо. На практике интернационализация финансовой системы и расширение операций многонациональных корпораций способны решить немало проблем экономически менее развитых стран. Данные процессы могут помешать коррумпированным и диктаторским режимам подчинить экономику своим частным интересам; они могут также принести выгоды, связанные с внедрением современных методов управления и новейших технологий. Но за все придется платить свою цену. Страны периферии будут переживать нарастающую маргинализацию, что может оказаться политически неприемлемым, если это не будет компенсировано видимым повышением уровня жизни населения. Однако во многих странах мира ничего подобного сегодня не наблюдается.
     Целью корпораций является получение прибыли, а не распространение в мировом масштабе выгод, связанных с их деятельностью. С учетом более высокого риска корпорации требуют большей прибыльности при осуществлении операций в экономически менее развитых странах. Необходимо создание специальных механизмов, которые компенсировали бы действие данного фактора. Само по себе присутствие иностранных корпораций на территории страны не обязательно ведет к улучшению экономической и политической ситуации. Напротив, иностранные корпорации часто действуют сообща с коррумпированными и диктаторскими правительствами. Иностранная эксплуатация еще менее приемлема, чем эксплуатация со стороны национальных компаний, и может привести к политическим потрясениям. История изобилует примерами подобного рода: боксерское восстание в Китае, перонизм в Аргентине, экспроприация нефтяных компаний во всем мире. Угроза политических беспорядков чревата снижением стоимости активов в странах с развивающимися рынками и углублением пропасти между странами центра и периферии. Это может послужить причиной возникновения экономического кризиса, распространяющегося из одной страны в другую, как это произошло в 1997-1999гг.
     Я не хочу строить свою аргументацию в пользу необходимости выравнивания условий в глобальной финансовой системе на тезисе об угрозе экспроприации. Безусловно, с иностранными инвестициями приходят остро необходимые предпринимательские таланты и технологии. Страны периферии могут мириться со многими проявлениями неравноправия, поскольку изоляционизм имел бы для них еще более неблагоприятные последствия. Однако с моральной точки зрения некорректно сохранять ситуацию неравноправия, особенно если ее можно исправить. Соображения морали обычно не принимаются во внимание при принятии практических решений в сфере бизнеса, но они должны учитываться при принятии политических решений. Люди, ощущающие допускаемую по отношению к ним несправедливость, могут решиться на деструктивные действия. Интересам стран центра и глобальной капиталистической системы в целом отвечает содействие экономическому и политическому развитию стран периферии.
     
     УМЕРЕННОЕ ПРЕДЛОЖЕНИЕ
     Как можно создать более равные условия для стран центра и периферии? Проблема обеспечения перетока финансовых средств из стран центра в страны периферии волновала меня с самого начала кризиса. В статье, опубликованной в лондонской газете "Financial Times" 31 декабря 1997г., я предложил схему гарантий по международным кредитам. Развивая эту идею, я предположил, что институт, предоставляющий гарантии по кредитам, мог бы выполнять функции центрального банка по отношению к международной системе. 4 января 1999г. я опубликовал еще одну статью в "Financial Times", где отстаивал необходимость создания международного центрального банка. Должен признать, что с окончанием финансового кризиса эти идеи выглядят чрезмерно радикальными. Поэтому я предлагаю провести более умеренную реформу, которая не предусматривает реализацию каких-либо совершенно новых идей, однако может сделать глобальную финансовую архитектуру более сбалансированной, а значит, более устойчивой. Мое предложение учитывает элементы ранее выдвигавшихся проектов реформ и увязывает их таким образом, чтобы они стали более согласованными и подкрепляющими друг друга. Это - именно та функция, которую призвана выполнять архитектура.
     Существует ряд мер, ориентированных на преодоление описанных выше видов асимметрии. Те из них, направленные на смягчение асимметрии первого вида, носят главным образом карательный характер: они предусматривают введение в антикризисные "пакеты" МВФ оговорок коллективных действий применительно к долговым ценным бумагам и мер по привлечению коммерческих банков к участию в таких "пакетах". Эти меры предполагают уменьшение остроты проблемы морального риска путем повышения ответственности кредиторов за предоставление рискованных кредитов. В свою очередь, меры, направленные на преодоление асимметрии второго вида, носят превентивный характер: совершенствование банковского надзора и улучшение контроля МВФ за макроэкономической и структурной политикой правительств, более высокая транспарентность и т.д. Но между этими двумя наборами мер отсутствует связь за исключением чрезвычайных кредитных линий, которые, однако, не подкреплены необходимыми финансовыми ресурсами. Я утверждаю, что связь между указанными наборами мер должна быть усилена посредством дополнения карательных мер позитивными стимулами. В частности, я предлагаю ослабить карательный эффект оговорок коллективных действий применительно к тем странам, которые проводят здоровую экономическую политику.
     Вот как может работать такой механизм. Согласно утвержденным ранее проектам реформ, на МВФ уже возложена функция публиковать информационные сообщения (Public Information Notices) по итогам консультаций, проводимых в соответствии со статьей 4 Устава МВФ, в которых должна быть изложена его оценка макроэкономической ситуации в соответствующих странах и степени соблюдения ими установленных стандартов и кодексов поведения. Я полагаю, что МВФ следует сделать еще один шаг и приступить к составлению рейтинга стран в зависимости от соблюдения ими этих стандартов. Применительно к тем странам, которые в наибольшей мере им отвечают, программы МВФ не должны предусматривать реструктуризацию долга, так что держатели облигаций могут не опасаться использования оговорок коллективных действий (за исключением случаев, когда проблемы испытывают конкретные компании). Это позволит таким странам привлекать кредитные ресурсы на рынках по более низким процентным ставкам. От стран, которые удовлетворяют установленным стандартам в меньшей степени, МВФ не должен требовать реструктуризации долга до начала реализации согласованной с ним программы, в то время как в случае стран, не соответствующих установленным стандартам, МВФ должен настаивать на проведении реструктуризации.
     Реализация данного предложения предоставила бы МВФ мощный рычаг превентивного регулирования, использование которого не предусматривало бы ограничения суверенитета стран-членов. МВФ мог бы предотвратить чрезмерное привлечение займов посредством предупреждения о возможности понижения рейтинга страны. (При этом не возникало бы угрозы чрезмерного заимствования со стороны стран, рейтинг которых и так низок.)
     Гарантии МВФ в этих условиях ограничивались бы облигациями, обращающимися на открытом рынке, и не распространялись бы на кредитные линии банков. Предоставление банкам имплицитных гарантий послужило ключевой причиной недавнего кризиса; этот фактор должен быть устранен. В случае банков адекватным инструментом влияния МВФ может быть изменение требований к собственному капиталу, предусмотренных Базельскими соглашениями, в зависимости от рейтинга МВФ. В настоящее время идет работа над пересмотром Базельских соглашений; предлагаемый мною принцип может быть интегрирован в их новую версию.
     Далее, я считаю, что чрезвычайные кредитные линии должны быть подкреплены эмиссией СДР. Простая эмиссия СДР могла бы иметь инфляционные последствия, однако эмиссия, специально ориентированная на использование в рамках чрезвычайных кредитных линий, служила бы исключительно противодействию дефляционным тенденциям.
     Эти три новшества, взятые вместе, могли бы стать теми "кнутом и пряником", которые необходимы МВФ для его превращения в институт эффективного предотвращения кризисов. Более того, "пряник" поощрял бы долгосрочное кредитование, а "кнут" подрывал бы стимулы к краткосрочному кредитованию. Такое изменение приоритетов можно было бы только приветствовать.
     Я полагаю, что реализация этого предложения имела бы большой положительный эффект, но оно столкнулось с резкой оппозицией. В частности, в подготовленном Советом по международным отношениям "Независимом докладе по вопросам будущей международной финансовой архитектуры" мое предложение было отвергнуто, и я вынужден был оформить его в качестве особого мнения. Одно из возражений сводилось к тому, что МВФ не решится снизить рейтинг страны, поскольку такой шаг спровоцировал бы кризис вместо того, чтобы его предотвратить. Но институциональные интересы МВФ заключаются в сохранении стабильности системы, и раннее снижение рейтинга страны смягчило бы остроту кризиса. Другое возражение заключалось в том, что дифференциация между странами, соблюдающими и не соблюдающими стандарты поведения, привела бы к усилению неопределенности. Однако эта неопределенность была бы ослаблена посредством разграничения стран, применительно к которым проведение реструктуризации долга необходимо, тех, где такая реструктуризация возможна, но нежелательна, и тех, где она недопустима. Требования к собственному капиталу банков также могут быть дифференцированы. Но главное возражение было связано с проблемой морального риска. Не приведут ли гарантии МВФ к чрезмерному кредитованию? Ответ на этот вопрос отрицательный. Если бы чрезмерное кредитование вызвало кризис, МВФ должен был бы отвечать за его последствия и оказывать поддержку, не прибегая к оговоркам коллективных действий. Он принимал бы на себя реальный риск, не порождая при этом проблемы морального риска. Подобный пример показывает, как происходит злоупотребление концепцией морального риска.
     Предлагаемые мною меры, увязывающие поведение конкретных стран с теми видами помощи, которые они могут получить от МВФ, едва ли можно рассматривать как революционные. Они представляют собой усеченную версию моей прежней схемы предоставления гарантий по кредитам. Увы, даже у столь умеренного предложения нет никаких шансов быть принятым в нынешней политической ситуации. Доминирующие взгляды отвергают любое вмешательство в рыночный механизм.
     Однако потребность в подобном вмешательстве остается. Успех Федеральной резервной системы (ФРС) в деле поддержания экономического процветания США резко контрастирует с провалом попыток МВФ достичь аналогичной цели в странах периферии. В ходе недавнего кризиса МВФ требовал повышения процентных ставок, что привело к глубокой рецессии в затронутых им странах. Но когда кризис стал угрожать Соединенным Штатам, ФРС снизила процентные ставки, и американская экономика благополучно его избежала.
     Примечательно, что два упомянутых института находятся в совершенно разном положении. ФРС несет ответственность за состояние финансовой системы, которую она наряду с другими федеральными институтами может контролировать; в свою очередь, МВФ имеет дело с суверенными государствами, по отношению к которым он не обладает никакими властными полномочиями. Нельзя было ожидать, что МВФ предоставит ликвидные средства в распоряжение банковской системы России в августе 1998г., подобно тому, как это сделала ФРС в отношении банков Уолл-стрит в октябре 1987 г. Международные финансовые институты, на которые возложена функция поддержания стабильности глобальной финансовой системы, вынуждены действовать совершенно иначе, чем национальные центральные банки. Это, однако, не устраняет потребности в соответствующих институтах.
     Наиболее сильный аргумент против расширения функций МВФ заключается в том, что он не располагает методикой классификации мероприятий экономической политики на "корректные" и "некорректные" (аналогичное возражение относится к рекомендации Комиссии Мелтцера, согласно которой МВФ должен "установить соответствующие фискальные требования" к странам, претендующим на получение его кредитов.). Я признаю справедливость этого возражения, особенно в свете недавних событий. Как МВФ, так и федеральное казначейство США, задающее тон в МВФ, всячески потакали господствующим в конгрессе США настроениям в духе рыночного фундаментализма. Это внушает серьезные опасения относительно способности МВФ определять адекватные ориентиры экономической политики для отдельных стран. После неудач периода 1997-1999гг. МВФ, находящийся сейчас под огнем жесткой критики, может пойти по неверному пути.
     Я не собираюсь предлагать конкретную методику, которой должен был бы руководствоваться МВФ, исполняя роль международного центрального банка. Но я полагаю, что сам МВФ мог бы разработать такую методику, если бы у него были для этого достаточные ресурсы и ответственность. Вспомним, что у национальных центральных банков также отсутствовала соответствующая методика, когда на них впервые была возложена функция предотвращения финансовых кризисов и поддержания стабильности национальных экономик, однако они выработали ее и добились существенных успехов в решении данных задач. То же самое может произойти и с МВФ.
     
     ВСЕМИРНЫЙ БАНК
     Три предлагаемые мною меры могли бы повысить эффективность деятельности МВФ по предотвращению кризисов, но они не слишком способствуют созданию равных условий для стран центра и периферии. В частности, они принесут очень мало пользы наиболее бедным и наиболее обремененным долгами странам, которые, как правило, не имеют доступа к международным рынкам капитала. Для помощи этим странам необходимо осуществить дополнительные меры. Здесь я могу сослаться на достаточно неожиданный источник, а именно на доклад, представленный конгрессу США Комиссией Мелтцера.
     В докладе содержится рекомендация, согласно которой вся - как двусторонняя, так и многосторонняя - задолженность бедных стран-должников, реализующих программы развития в сотрудничестве с Всемирным банком, должна быть полностью списана. В более общем плане рекомендации доклада предусматривают, что Соединенные Штаты должны быть готовы значительно увеличить финансовую помощь, оказываемую этим странам из федерального бюджета. Поскольку ее текущий уровень в расчете на каждого гражданина США составляет лишь 6 долл. (а в целом - 1,5 млрд. долл.), имеются возможности для ее заметного увеличения (при условии, что оно будет оправдано с точки зрения результатов).
     Я полностью согласен с этим мудрым советом. В преддверии юбилейного 2000 года существовала широкая поддержка предложения о списании долгов беднейших стран, однако оно было провалено в результате отказа конгресса США увеличить долю участия страны в капитале Всемирного банка - пример, далекий от идеала "сострадательного консерватизма". Помощь бедным странам в рамках действующей схемы сводится к сохранению для них такого долгового бремени, которое они могут обслуживать, что не позволяет им обеспечить рост национальной экономики. Необходимо было бы сделать еще один шаг и дополнить схему списания долга той или иной версией системы страхования кредитов, чтобы привлечь капитал в эти страны.
     Применительно к деятельности Всемирного банка доклад Комиссии Мелтцера содержит рекомендацию о том, что он должен прекратить заниматься предоставлением кредитов и превратиться в организацию, оказывающую финансовую помощь. Выделение кредитов в кризисных ситуациях должно относиться к компетенции МВФ; Всемирному банку следует специализироваться на техническом содействии. Цель Комиссии Мелтцера состоит в снижении роли Всемирного банка. Страны со средним уровнем дохода на душу населения. такие, как Бразилия, Китай и Россия, потеряют право на получение помощи Всемирного банка, а сам банк должен отзывать гарантии, предоставленные экономически развитыми странами, по мере того, как менее развитые страны будут погашать свою задолженность. Это приведет к обратному трансферту ресурсов от бедных стран к богатым и к нарастанию неравенства условий между странами центра и периферии. Тем не менее Комиссия Мелтцера совершенно права в том, что необходим радикальный пересмотр той роли, которую Всемирный банк призван играть в современном мире.
     Всемирный банк был создан для предоставления капитала наименее развитым странам в тот период, когда частный капитал был им недоступен. Его капитал формировался в основном в виде гарантий промышленно развитых стран, под которые Всемирный банк мог занимать средства на финансовом рынке на условиях, соответствующих кредитному рейтингу ААА. Устав Всемирного банка требует, чтобы предоставляемые им займы были гарантированы правительством страны-должника. Это требование накладывает жесткие ограничения на кредитную деятельность Всемирного банка: он не может предоставлять кредиты непосредственно частным компаниям или неправительственным организациям. Указанные гарантии стали инструментом контроля в руках правительств стран-реципиентов, что не способствует становлению открытых обществ в соответствующих странах.
     Правительства экономически развитых стран исходят из еще более корыстных соображений, влияя на кредитную деятельность Всемирного банка: они лоббируют предоставление займов, выгодных для их резидентов, и могут наложить вето на займы, реализация которых создает им конкуренцию или каким-либо другим образом вредит их интересам.
     Изначально Всемирный банк занимался кредитованием прежде всего инфраструктурных проектов, однако под руководством Дж.Вулфенсона он кардинально переориентировал свою деятельность на системные реформы, направленные на создание человеческого и социального капитала, а также на преодоление бедности. Эта работа может быть выполнена гораздо более успешно путем предоставления финансовой помощи и сотрудничества с другими структурами общества, помимо правительства, - с частным сектором, местными органами власти, неправительственными организациями. Всемирный банк располагает многочисленным квалифицированным персоналом - слишком многочисленным с точки зрения Комиссии Мелтцера, - рекрутированным в основном в странах третьего мира и знакомым с местными условиями и социальными проблемами. Но его возможности серьезно ограничены необходимостью взаимодействия с национальными правительствами. По моему мнению, главное преимущество кредитных операций состоит в том, что на их основе можно распределять определенные дискреционные фонды. При Вулфенсоне Всемирный банк приступил к реализации ряда крайне необходимых социальных инициатив - от предоставления микрокредитов (microlending) до создания систем дистанционного образования, однако с точки зрения объемов дискреционных расходов его персонал действительно следует признать избыточным. Деятельность банка может стать гораздо более эффективной, если в его распоряжении будет больше дискреционных фондов (то есть средств, не связанных гарантиями правительств стран-реципиентов). Такие средства могут быть предоставлены в качестве кредитов, либо безвозмездных грантов, либо в виде определенной комбинации этих инструментов (как, например, в случае программ микрокредитования).
     
     ОКОНЧАНИЕ В СЛЕДУЮЩЕМ ПИСЬМЕ.
     
Архив рассылки расположен по адресу http://subscribe.ru/archive/business.globalec