Интернет-магазин Центра нормативно-технической документации "Техэксперт"!
| Кодексы РФ| Правовой журнал "Kodeks-Info" | Бюллетень "Загляни в Кодекс"Тексты этих и других документов можно получить на Информационно-правовом сервере 'Кодекс' (www.kodeks.ru)
Совещание по вопросам совершенствования таможенного регулирования Совещание по вопросам совершенствования таможенного регулирования
Президент РСПП А.Н.Шохин принял
участие в совещании по вопросам совершенствования таможенного
регулирования в рамках правовой базы таможенного союза России,
Белоруссии и Казахстана, прошедшем в Минэкономразвития России под
председательством Министра Э.С.Набиуллиной.
По материалам РСПП
Выпить яду // Кто заработает на мышьяке, который теперь обязательно должен содержаться в чае? Выпить яду // Кто заработает на мышьяке, который теперь обязательно должен содержаться в чае?
Недавно в Госдуму был
внесён проект технического регламента на чай и чайную продукцию. Судьба
подобных документов, детально описывающих производство того или иного
продукта питания, казалось бы, должна интересовать только узкий круг
профессионалов. Однако в последнее время «пищевые» техрегламенты
вызывают всё более ожесточённые споры в самых широких общественных
кругах. На этот раз до потребителей донесли «тревожное» известие:
согласно законопроекту в килограмме годного к употреблению чая может
содержаться 1 миллиграмм мышьяка, 10 миллиграммов свинца, кишечная
палочка, а также стронций-90 и цезий-137. Пугающую потребителей информацию о составе самых обычных продуктов сегодня с завидным постоянством транслируют практически по всем телевизионным каналам. А в Интернете без труда можно отыскать уйму псевдонаучной информации о вреде той или иной пищевой добавки. На поверку же оказывается, что педалирование данной темы, равно как и запугивание потребителей, сегодня самый обычный бизнес, выгодный и самим производителям, и контролирующим органам, и всевозможным маркетинговым агентствам. Чем сильнее граждане испугаются, тем выше доход каждого из участников «цепочки». Советский анекдот о том, что варёная колбаса изготавливается из туалетной бумаги и клея, в современном мире давно уже потерял свою актуальность. Пищевая индустрия XXI века позволяет совершенно легально изготовить практически любой продукт с минимальным использованием натуральных ингредиентов. Их с успехом можно заменить химическими аналогами, которые нередко оказываются ещё и вредными для здоровья потребителей.
...растительное масло без холестерина, которое широко продвигается в массы. Так вот, в любом растительном масле холестерина нет по определению, как нет сахара в соли...
За рубежом в пищевой индустрии химические добавки используются уже не одно десятилетие: принципиальный вопрос там только в том, в каком количестве разрешать пищевикам добавлять «химию» в свою продукцию. Для России же современные способы изготовления продуктов оказались несколько в новинку. «В 1990-е годы в нашу страну из-за рубежа хлынул громадный поток пищевой химии и всевозможных суррогатов. Магазинные полки были пустыми, наши пищевики не могли конкурировать с зарубежными производителями, и все были рады тому, что в магазинах появилась хоть какая-то еда, - говорит руководитель управления технологий и качества компании «Вимм-Билль-Данн» Сергей Перминов. - Впоследствии государство стало контролировать качество продукции, в основном ориентируясь на европейские стандарты и законодательства. Какие-то добавки запретили к использованию, какие-то разрешили». Безусловным плюсом можно считать и тот факт, что вместе с импортным продовольствием в нашу страну пришли новые технологии производства продуктов. Старые советские ГОСТы достаточно быстро потеряли свою актуальность. Сегодня большинство производителей продуктов ориентируются на ими же разработанные технические условия (ТУ). Гармонизировать отечественное продуктовое законодательство призваны технические регламенты, которые должны прийти на смену советским стандартам. Технический регламент на чай и чайную продукцию в этом смысле не стал исключением. И на самом деле тиражируемая ныне всеми СМИ информация о якобы страшных ингредиентах, содержание которых будет разрешено подготовленным техрегламентом, не более, чем очередная страшилка. Дело в том, что старые советские ГОСТы регламентировали производство только отдельных сортов чая, которые продавались в стране. Теперь же законом будет чётко описываться, что может называться натуральным чаем (это продукт, на 100% состоящий из чайного листа), что такое чайные продукты, чай с добавками, напитки, не содержащие чай, но употребляемые в качестве чая, как то: растворимый чай, цветочный чай и т.п. По словам гендиректора Ассоциации производителей чая и кофе Рамаза Чантурии, действующие сегодня стандарты производства чая давно устарели, поскольку были разработаны ещё до 1991 года, в то время как сегодня на рынке появилось много чайной продукции, которая попросту не описывается в старых ГОСТах. Формально создание технических регламентов действительно задумано именно для того, чтобы ликвидировать существующее ныне противоречие между старыми стандартами производства продуктов питания и реальными товарами, которые сегодня производятся и поступают в продажу. Однако фактически разработка новых стандартов для производства еды сегодня всё больше походит не на заботу о потребителях, а на банальную борьбу лоббистских группировок. Во-первых, вопрос об использовании пищевых добавок нередко является серьёзным аргументом в конкурентной борьбе между производителями. Эту тенденцию сегодня можно проследить даже по рекламным роликам того или иного продукта: российские потребители наверняка уже неоднократно видели обеспокоенных домохозяек, интересующихся, не добавляют ли в йогурты синтетических красителей. По слухам, в ближайшие месяцы один из крупных отечественных производителей молочной продукции даже намеревается запустить серию рекламных роликов, разъясняющих потребителям о пользе или вреде той или иной пищевой добавки. Во-вторых, чёрный пиар пищевой индустрии сегодня фактически оказывается неисчерпаемым источником заработка для всего рекламного бизнеса. «Схема проста: сначала на каком-нибудь канале запускают фильм о том, что, например, есть колбасу с такими-то «приправами» опасно для здоровья. Производители, конечно, пытаются придумать новые маркетинговые решения для продвижения своего товара, обращаются к маркетологам, которые тут же предлагают им уже давно заготовленное решение, новые марки продукции, где этого как будто очень страшного элемента нет просто в силу другой технологии», - рассказал «Нашей Версии» на условиях анонимности источник в пищевой индустрии. Кстати, лишь один из примеров подобной работы - растительное масло без холестерина, которое широко продвигается в массы. Так вот, в любом растительном масле холестерина нет по определению, как нет сахара в соли, но кто-то в своё время сначала громко крикнул «холестерин!», а потом не менее воодушевлённо начал продавать чистую продукцию. Не остаются в стороне и всевозможные государственные контролирующие органы. Причём в последние годы «разрешительно-запретительный» бизнес на пищевых добавках осуществляется поистине в международных масштабах. Не случайно нормы по использованию тех или иных химических ингредиентов постоянно пересматриваются: как правило, на решение международных экспертов оказывают влияние всевозможные научные исследования о вреде или пользе каких-либо добавок. Причём зачастую научные обоснования «заказывают» сами производители. Ключевой же вопрос о вреде или пользе того или иного продукта на самом деле так и остаётся открытым, отчасти именно для того, чтобы имелась возможность в случае необходимости продолжить манипуляции массовым сознанием. Примечательно, что в подавляющем большинстве телевизионных страшилок тема о вреде пищевых добавок причудливым образом подменяется темой их недобросовестного использования. Поясним: использование каждой пищевой добавки строго регламентируется санитарным законодательством. Рассказы о том, что в магазинах протухшую рыбу намазывают химическими растворами для придания ей товарного вида или в колбасу вместо мяса кладут сою, повествуют не о вреде пищевых добавок, а о недобросовестности производителей или ретейлеров, которые не соблюдают действующее законодательство. Однако напуганные граждане редко обращают внимание на подобные «мелочи» - и вот в стране уже набирает обороты истеричная кампания против использования химикатов в пищевой промышленности. Нередко разработка новых стандартов производства продуктов оказывается предметом «разборок» не прямых конкурентов, а так называемых смежных отраслей. Яркий пример того - недавние поправки в техрегламент на молоко и молочную продукцию, ограничивающие использование растительных масел при производстве мороженого, внесённые Молочным союзом. Как пояснил аналитик союза Евгений Смирнов, планируемые изменения потребителям пойдут только на пользу, поскольку существенно улучшат качество продукта: предполагается, что при изготовлении мороженого замещать молочный жир растительным можно будет не более чем на 50%. «Организм человека не усваивает некоторые вещества, которые используются при производстве мороженого, например, кокосовое или пальмовое масло. Но молочные жиры в три раза дороже, поэтому производители предпочитают использовать растительные добавки», - рассуждает Евгений Смирнов. «Техрегулирование превращается в элемент передела рынка. Мороженое, изготовленное только на основе молокосодержащих продуктов, это пломбир и сливочное. Но ведь есть же ещё фруктовое, ореховое и так далее, при производстве которого используются растительные жиры», - негодует директор по корпоративным отношениям, член совета директоров компании Unilever в России, на Украине и в Белоруссии Ирина Бахтина. Отметим, что, например, практически вся линейка продукции Nestle изготавливается с использованием именно растительных жиров. При этом вопрос о вредности или полезности для здоровья потребителя той или иной технологии производства отнюдь не очевиден. Широко разрекламированный «советский» пломбир, кстати, полон жиров и холестерина. Зато принятие соответствующих поправок несёт очевидную выгоду как отечественным производителям молока, так и чиновникам. Первые, очевидно, заполучат себе новых потребителей сырья в лице крупных производителей, для вторых же открывается очередное коррупционное окно. У мелких локальных производителей едва ли хватит финансовых ресурсов на то, чтобы переоборудовать своё производство с учётом новых законодательных требований, а значит, придётся проводить «индивидуальные согласования» с контролирующими органами. Ну а крупные игроки рынка в случае реального закручивания гаек будут вынуждены потратиться на технологическое переоснащение. Интересно заметить, что это уже не первый случай, когда техрегламент на молоко и молочную продукцию оказывается в центре борьбы лоббистских структур. Вступивший в силу 20 декабря 2008 года документ фактически произвёл революцию в отрасли, поскольку запретил называть молоком продукцию, изготовленную с добавлением сухого порошка. Как и в случае с мороженщиками, появление данной нормы было призвано пролоббировать интересы отечественных производителей сырого молока. Однако план провалился - очевидно, что законодательное закрепление определённой нормы едва ли как по мановению волшебной палочки способно поднять отечественный АПК. Зато в выигрыше оказались контролирующие органы. «Сегодня на рынке как не было, так и нет продукта, изготовленного без добавления сухого молока. В большинстве случаев это просто технологически невозможно. Натуральное молоко, как того требует техрегламент, может быть только в полиэтиленовых пакетах или бутылках. При этом продукты, продающиеся в коробках, по-прежнему называются «молоко», а не «молочный напиток», - отмечает наш источник в отрасли. Но главная интрига реформы технического регулирования ещё впереди. Дело в том, что все разработанные до последнего времени технические регламенты явились плодом трудов самих производителей - инициативный порядок создания техрегламента допускается законом о техническом регулировании. Вместе с тем такое положение вещей едва ли могло порадовать чиновников: получается, что уже не первый год идущий в стране процесс создания новых стандартов производства продуктов питания движется в обход них. Исправить положение правительство решило ещё в октябре прошлого года, когда премьер-министр Владимир Путин поручил профильным ведомствам разработать два так называемых горизонтальных техрегламента - на упаковку и на безопасность пищевых продуктов. Во втором документе, в частности, будет оговорено, какое количество тех или иных пищевых добавок допускается использовать при производстве пищевых продуктов. Предполагается, что впоследствии отраслевые регламенты должны будут создаваться с учётом параметров, заданных этими двумя основополагающими законами. Их планируется создать таким образом, чтобы гармонизировать российские нормы с европейскими, что, в свою очередь, требуется, в частности, ради ускорения вступления России во Всемирную торговую организацию (ВТО). «На сегодня можно говорить только о трёх-четырёх пищевых регламентах, которые уже действуют. Это регламент на молочную, масложировую и соковую продукцию. Остальные «зависли» в Госдуме, поскольку теперь ожидается принятие двух основополагающих регламентов», - рассказывает Ирина Бахтина. Вопрос о принятии горизонтальных регламентов отнюдь не праздный. Наличие чётко прописанных производственных стандартов исключает из процесса взаимодействия производителей и чиновников коррупционную составляющую. Так, до недавнего времени производители продуктов питания должны были получать сертификаты на свою продукцию. По оценкам экспертов, Росстандарт, выдававший эти документы, зарабатывал на этом как минимум 60 млн долларов в год. Отмена стандартизации в связи с грядущим переходом на техрегламенты лишила государство этого прибыльного бизнеса. Техрегламенты, разработанные самими производителями, лишили «работы» главный контролирующий орган - Роспотребнадзор. В частности, принятый техрегламент на масложировую продукцию весьма недвусмысленно ограничил полномочия данного ведомства, запретив санврачам проверять производственные мощности профильных производителей, фактически ограничив область проверки только розничным рынком. Аналогичная ситуация произошла с техрегламентом на молоко и молочную продукцию, в котором также прописано, что в сфере интересов Роспотребнадзора может находиться только готовая продукция. Подобные ограничения, по словам производителей, не случайны. Дело в том, что на сегодняшний день контролирующие функции Роспотребнадзора во многом дублируют полномочия другого ведомства - Россельхознадзора. Именно поэтому в вводимых техрегламентах проводится чёткий «водораздел»: санврачи контролируют параметры готовой продукции, Россельхознадзор - сырьевую базу. «Представители Роспотребнадзора постоянно заявляют о том, что их лишают полномочий. Хотя, например, в советские времена работники торгинспекций не гнушались ходить по магазинам, брать пробы продукции, делать контрольные закупки и надзирать за розницей, - рассказал «Нашей Версии» на условиях анонимности один из представителей пищевой индустрии. - А теперь Роспотребнадзор контролирует разве что процесс создания техрегламентов». По словам нашего источника, ещё на этапе разработки новых отраслевых стандартов в санитарном ведомстве в срочном порядке начинают пересматривать санитарные нормы (СанПиН) на предельно-допустимое использование тех или иных пищевых добавок. «Только в прошлом году в ведомстве переписали около 200 СанПиНов. Это ведь даже чисто технически нереально. Ведь для того, чтобы пересмотреть какие-либо нормы, нужно провести научные исследования, испытания и так далее. Поэтому на практике они просто переписывают старые нормы 1980-х годов, рисуя на документе «свежую» дату», - возмущается наш эксперт. Впрочем, переписанные под копирку старые СанПиНы не главная проблема. Выгодным делом оказывается также и поиск вредоносных ингредиентов. Наверняка многим ещё памятен скандал с меламином - опасным химикатом, обнаруженным несколько лет назад в сухом молоке китайского производства. «Как только скандал начал нарастать, тут же всех отечественных производителей заставили проверять свою продукцию на наличие этого вещества», - негодует Сергей Перминов. Парадокс в том, что меламин, будучи действительно опасным химикатом, вообще не используется в пищевой промышленности, это всё равно как заставить всех пищевиков проводить лабораторные анализы на отсутствие в продуктах цианида. Между тем в ходе «меламинового скандала» в России была разработана методика для проверки продуктов на содержание этого вещества, а также создана система аккредитованных лабораторий, в которых производители обязаны были тестировать свою продукцию.
По материалам Комитета РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия
Дальнейшее сокращение перечня видов деятельности, подлежащих сертификации
Дальнейшее сокращение перечня видов деятельности, подлежащих сертификации
Дальнейшее сокращение перечня видов деятельности, подлежащих сертификации, обсудила Правительственная комиссия по проведению административной реформы (далее - Комиссия). Этот вопрос в числе остальных рассматривался на очередном заседании Комиссии под председательством Заместителя Председателя Правительства РФ - Руководителя Аппарата Правительства РФ Сергея Собянина 21 апреля. Напомним, президент ОПОРЫ РОССИИ Сергей Борисов является членом Комиссии. Согласно протоколу заседания, в рамках этого вопроса Комиссией были одобрены принципы, в соответствии с которыми Минэкономразвития России подготовило предложения по сокращению единого перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, и уточнению единого перечня продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии (далее - единые перечни). Среди указанных принципов, в соответствии с которыми, в том числе, планируется вести дальнейшее сокращение сертификации: включение в единые перечни только тех видов продукции, в отношении которых нормативными правовыми актами РФ предусмотрено обязательное подтверждение соответствия; наличие установленных нормативными правовыми актами РФ и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти в соответствии с законодательством о техническом регулировании требований к продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия. Также Комиссия согласилась с недопустимостью одновременного подтверждения соответствия готовой продукции и ее составных частей (материалов, комплектующих изделий); с применением обязательной сертификации только в отношении продукции, по которой имеются высокие риски нанесения ущерба жизни и здоровью граждан, а также безопасности государства. Среди одобренных принципов также - замена обязательной сертификации декларированием соответствия по продукции, в отношении которой международными документами (директивами ЕС) предусмотрено декларирование соответствия; замена обязательной сертификации декларированием соответствия по продукции, в отношении которой применяются иные формы оценки соответствия обязательным требованиям при выпуске в обращение. Седьмой принцип реформирования в этой сфере - замена декларирования с участием третьей стороны (органа по сертификации и (или) испытательной лаборатории) на декларирование соответствия на основании собственных доказательств, в первую очередь по продукции, в отношении которой имеются иные формы оценки соответствия обязательным требованиям безопасности при ее выпуске в обращение, а также по продукции, в отношении которой международными документами (директивами ЕС) предусмотрено декларирование соответствия на основании собственных доказательств. Также в перечне поручений Комиссии по итогам заседания - совместная подготовка Минпромторга с Минэкономразвития России и другими ведомствами предложений по сокращению единых перечней. Сформулированные предложения будут вынесены на рассмотрение подкомиссии по техническому регулированию и противодействию нарушениям в сфере интеллектуальной собственности Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции. Обобщенный Минпромторгом перечень продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия в Российской Федерации, будет направлен в Минэкономразвития России. Соответствующий нормативно-правовой акт - о сокращении перечня видов деятельности, подлежащих сертификации - Минпромторгу поручено внести в Правительство России до 1 июля 2010г. Речь идет о проекте Постановления Правительства РФ по внесению изменений в постановление от 1 декабря 2009г. № 982 «Об утверждении единого перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единого перечня продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии».
3 июня 2010 года в РСПП состоится Научно-практическая конференция «Актуальные вопросы обеспечения промышленной безопасности 3 июня 2010 года в РСПП состоится Научно-практическая конференция «Актуальные вопросы обеспечения промышленной безопасностиУважаемые Коллеги! Приглашаем Вас принять участие в научно-практической конференции «Актуальные вопросы обеспечения промышленной безопасности производственных объектов», которая состоится 3 июня в конферец-зале РСПП (Москва, Котельническая наб., д. 17). Организаторами мероприятия выступают Комитет РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия и АНО «Институт развития промышленности» при поддержке Минпромторга РФ, Минрегиона РФ, Ростехнадзора, Ростехрегулирования, Главгосэкспертизы, ВНИИПО МЧС России, и Российского Союза строителей. Участие в конференции платное. По вопросам участия в конференции просим Вас обращаться к исполнительному директору АНО "Институт Развития Промышленности", эксперту Комитета РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия Сухорукову Александру Валерьевичу по тел./факсу: (495) 663-04-50 или 663-04-04 (доб. 6023), либо по электронной почте: IRP@RSPP.RU.
Точка зрения: Не вводите в заблуждение Президента России! Техническое регулирование спустя семь лет. Точка зрения: Не вводите в заблуждение Президента России! Техническое регулирование спустя семь лет.
Автор статьи - Воронин Геннадий Петрович - Президент Всероссийской организации качества, Председатель Комитета ТПП РФ по качеству продукции, доктор технических наук, доктор экономических наук, профессор 22 декабря 2009 г. исполнилось семь лет с момента принятия Федерального закона «О техническом регулировании». Этот закон в силу своей широчайшей области распространения, с одной стороны, привлек огромное внимание научно-технической общественности и промышленности, а, с другой, - оказался практически не работающим. И действительно, идеализированная картина появления исчерпывающих, самодостаточных технических регламентов - законов, по которым можно выпускать продукцию, строить объекты недвижимости, развивать технологические процессы, подтверждать их соответствие и проводить государственный контроль и надзор за ними, полностью провалилась. На заседании Президиума Государственного Совета по вопросу инновационного развития транспортного комплекса в Ульяновске 24 ноября 2009 г. Президент России Д.А. Медведев оценил результаты применения закона следующим образом: «И в отношении технического регулирования... Здесь беда какая-то просто, я просто не знаю, что делать с этим... Может быть, отказаться от этого закона? Он не работает. Наша попытка создать стройную систему технического регулирования ничем не закончилась. Мы не можем принять эти решения в том порядке, в котором это вытекает из закона... Если нужно будет отменить закон, пожалуйста, я его отменю». Получается, что закон, который на протяжении семи лет находится в перманентном состоянии доработки (в настоящее время принято семь изменений к нему и готовятся новые изменения), который не учитывает ни интересы реального сектора экономики, ни международный опыт, никому не нужен. Все семь лет переходного периода в стране работали правила и процедуры, установленные до принятия закона. Промышленность выпускала продукцию по национальным стандартам, ставшим преемниками государственных стандартов, а также по отраслевым стандартам и техническим условиям, не предусмотренным законом. Здания строились по СНиПам, по специальным ТУ, по региональным и местным документам. Самолеты разрабатывались по федеральным авиационным правилам... Жизнь обходила этот закон стороной. Но ведь это абсолютно ненормальная ситуация! Потому что со стороны государства пустить на самотек вопросы обеспечения безопасности в стране, упустить такие инструменты обеспечения любых государственных социально-экономических задач, как стандарты, нормативы и процедуры их задания и соблюдения, - это значит полностью самоустраниться от решения этих задач и выполнения своей основной роли - обеспечения безопасности своих граждан, безопасности продукции и инфраструктуры. Также абсолютно ненормально не замечать в течение семи лет системные недостатки закона и организационной системы его реализации. Во исполнение ФЗ Правительством РФ за прошедшее время было принято пять программ разработки технических регламентов, финансируемых из средств федерального бюджета. Ни одна из перечисленных программ не была выполнена. О неэффективности всей деятельности по техническому регулированию свидетельствует тот факт, что, по состоянию на 1 января 2009 г., принято лишь 15 технических регламентов, и только 8 из них значатся в названных выше программах. Говорить о том, что процедура принятия регламентов очень длительная, и не замечать того, что принятые технические регламенты не работают, а если и применяются, то вопреки интересам целых отраслей потребителей продукции, - значит зарывать голову в песок и множить ошибки, которые приведут к серьезным последствиям в области безопасности и конкурентоспособности продукции, да и экономики в целом. Анализ вступивших в силу технических регламентов показал существенные недостатки, в результате чего сразу же после их принятия требовалось внесение существенных изменений в их содержание и показатели. Примером тому служат технические регламенты на молоко и молочную продукцию, требования к автомобилям и автомобильному топливу, а также регламенты по пожарной безопасности и др. Большинство проанализированных специалистами проектов технических регламентов (ТР) устанавливают чрезмерно детализированные требования к продукции и процессам производства вплоть до организации и технологии производственных процессов, во многом основываясь на устаревших ведомственных нормативах и инструкциях. В сущности, такие проекты ТР или превращаются в огромные производственные инструкции, которые будут сковывать инициативу производителей, или становятся инструментом ведомственной политики, запрещающей все существующие виды оценки соответствия продукции. Выполнение таких требований может повлечь за собой существенную и, по сути, неоправданную реорганизацию производства и значительные капитальные вложения. Начиная с момента принятия закона, специалисты неоднократно отмечали существенные противоречия самого ФЗ, отсутствие четкой методической базы разработки ТР, а также значительные расхождения с международными, и ,прежде всего, европейскими подходами к разработке ТР, с документами ВТО. На заседании Правительства РФ 13 апреля 2006 г. М.Е. Фрадков оценил результаты реформы технического регулирования следующим образом: «Проведена супероперация в интересах наших глобальных конкурентов. Предстоит разобраться, кто вверг нас в пучину с такой степенью некомпетентности». К сожалению, до последнего выступления Президента РФ по этому вопросу никто не пытался разобраться в сути проблемы. Во многом серьезные проблемы в реформировании технического регулирования обусловлены двумя непродуманными решениями:
Министерство промышленности и торговли РФ, на которое было возложено исполнение функций федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию, не имеет опыта и кадров, которые могли бы квалифицированно руководить сложнейшими вопросами нормирования в народном хозяйстве, особенно в отраслях, не относящихся к компетентности министерства (агропромышленный комплекс, энергетика, транспорт, здравоохранение и др.). Поэтому на практике имеют место отсутствие координации и осознанной политики в области технического регулирования, бесконечные согласования ТР между различными организациями, сложная цепочка подготовки и принятия решений, размытая ответственность за конечный результат. Назрела необходимость создания профессионального специализированного органа, ответственного за организацию в стране централизованной деятельности по техническому регулированию. Этим органом мог бы быть Госстандарт (название привычное для всех специалистов, иными словами - брендовое), который отвечал бы за деятельность в области нормирования и контроля требований к продукции и, соответственно, нёс всю полноту ответственности за конечный ее результат перед Правительством РФ. Примеров в данном случае может являться Белоруссия, где деятельность по техническому регулированию руководит такой орган. Сегодня в Ростехрегулировании, в подведомственных ему научно-исследовательских организациях и разветвленной сети территориальных органов сосредоточены наиболее подготовленные и имеющие большой опыт работы специалисты в области стандартизации, оценки соответствия, государственного надзора и технического регулирования в целом. Однако Ростехрегулированию сложно реализовать свой потенциал, так как оно занято решением отдельных, частных задач технического регулирования, находящихся вне системного контекста. Предлагаемая новация находит широкую поддержку у научно-технической общественности. По результатам заседания Госсовета в Ульяновске, Президентом РФ Д.А. Медведевым было направлено поручение Правительству РФ подготовить предложения по упрощению и ускорению процедуры подготовки и утверждения технических регламентов (в том числе путем адаптации правил и норм Европейского союза), а также подготовить предложения по наделению соответствующими полномочиями отдельного федерального органа исполнительной власти. В результате был подготовлен в ускоренном режиме и принят 30 декабря 2009 г. закон № 385-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон № 184-ФЗ «О техническом регулировании». Не были учтены многочисленные предложения специалистов, в том числе получившее широкую известность письмо трех бывших председателей Госстандарта, - что называется, гора родила мышь. Принятый закон создает серьёзные условия для дальнейшего ухудшения ситуации в техническом регулировании и формирует предпосылки для потери суверенитета России в нормативно-технической сфере. Несмотря на имевшие место за последний период техногенные катастрофы, аварии и инциденты, и необходимость приоритетного обеспечения технической безопасности в стране, закон создает новые возможности для допуска на рынок опасной продукции. Закон содержит следующие ключевые положения: 1. Предоставление права разработки и принятия технических регламентов, помимо Государственной Думы РФ, Президента РФ и Правительства РФ, федеральному органу по техническому регулированию - Минпромторгу России, который и должен был за прошедшие семь лет разработать большую часть регламентов, а по остальным - обеспечить необходимую координацию в разработке и методическую поддержку. Таким образом, в результате принятых изменений в закон Минпромторг ещё больше расширяет свои полномочия в сфере технического регулирования. И это притом, что все недостатки в реализации правительственной программы разработки регламентов - это «заслуга», в основном, именно этого министерства. 2. Применение в РФ на временной основе требований национальных технических регламентов Белоруссии, Казахстана и директив Европейского союза, требования которых становятся обязательными в России до введения в действие национальных технических регламентов по соответствующей продукции. Указанные акты иностранных государств (союза государств) являются составными частями правовых систем иностранных государств (союза государств). Их использование в отрыве от собственных систем законодательства и правоприменения будет крайне затруднительным (в силу специфики терминологии, структуры построения нормативных актов, специфики изложения требований к продукции и особенностей других институтов технического регулирования) и приведет к неоднозначному толкованию соответствующих норм, что недопустимо в области технической безопасности. При этом выбор заявителем альтернативных режимов приведет на практике к выбору различных (причем многократно) уровней безопасности, что вообще недопустимо в регуляторной практике и не имеет аналогов в мире. 3. Разрешение прямого применения в РФ международных стандартов, региональных (европейских) стандартов и зарубежных национальных стандартов для обеспечения соблюдения требований технических регламентов, при условии формальной (учетной) регистрации этих стандартов в жесткие сроки на основании предоставления перевода этого документа, повлечет наиболее разрушительные последствия. Следует отметить, что аналогов подобного прямого применения иностранных стандартов в развитых и наиболее значимых развивающихся странах нет. Подавляющее большинство государств не включает иностранные национальные стандарты в число документов по стандартизации, используемых в стране, и тем более не применяет их в законодательно регулируемой области обязательных требований. Принципиальная позиция законодателей в Европейском союзе, как при задании требований с прямыми ссылками на стандарты, так и при реализации директив нового подхода с обобщенными требованиями в директивах и косвенными ссылками на стандарты, - это полный контроль разработки и актуализации стандартов. Исключением являются Казахстан, в котором допускается прямое применение международных стандартов (при условии прохождения сложной многоэтапной экспертизы), а также ряд слаборазвитых африканских государств. Россия уже имеет отрицательный опыт прямого применения иностранных стандартов. Так, потери российских подрядчиков при реализации проекта «Сахалин-II» на базе прямого применения иностранных стандартов составили, по экспертным оценкам, от 5 до 7 млрд. долл. США. Перечень негативных последствий прямого применения иностранных стандартов для обеспечения соблюдения требований технических регламентов, без адаптации этих стандартов к национальной нормативно-технической системе и российской технологической и природно-климатической среде, достаточно обширен. Прежде всего, - это частичная потеря суверенитета России и утрата влияния государства на формирование требований к продукции. Законом, вопреки основным принципам разработки законодательных актов РФ, вводится, по сути, параллельная система регулирования, допускающая применение альтернативных правовых норм и стандартов, таким образом, нарушается базовый принцип о недопущении дублирования правовых актов. Также законом создаются преимущества для иностранного бизнеса, получающего возможность обеспечить обращение своей продукции на российском рынке, не выполняя требования российских стандартов, не адаптируя свою технологию и продукцию к российским условиям. Следует также ожидать значительного роста объемов импорта продукции, и прежде всего, из Китая, а в ряде случаев - существенного снижения качества и безопасности импортной продукции. В качестве последствий этого можно ожидать разунификацию продукции, нарушение совместимости и взаимозаменяемости технических устройств, дальнейшее ослабление кооперационных связей предприятий в странах СНГ, ЕврАзЭС, Таможенного союза и Союзного государства. Прямое применение зарубежных нормативов снижает возможности эффективного контроля безопасности продукции и сильно затрудняет проведение государственного контроля (надзора), поскольку законопроектом предусматривается возможность применения к одной и той же продукции альтернативных режимов технического регулирования. Принятый закон приведет к деградации национальной системы стандартизации, продолжится дальнейшее разрушение национальной школы технического нормирования.Промышленность на какое-то время утратит интерес к развитию собственной системы стандартизации, объемы разработки национальных стандартов существенно снизятся. Закон не содержит механизма актуализации текстов иностранных стандартов, да этого и в принципе нельзя сделать, что может привести в «воспроизведению» устаревшей техники и технологий. Российская Федерация утратит возможность использования национальных стандартов в качестве эффективного инструмента государственной политики. Таким образом, принятый закон, к сожалению, не обеспечивает целей, намеченных Президентом РФ в части ускорения реформы технического регулирования на основе опыта передовых стран. Во исполнение Федерального закона «О техническом регулировании» сформирована очередная Программа разработки технических регламентов. Она направляет усилия научно-технического сообщества на наезженную в течение семи лет колею, ведущую экономику страны в тупик. Разработчики программы даже не потрудились чётко ранжировать технические регламенты в зависимости от их масштабности и важности по видам актов, которыми они принимаются: технические регламенты на отдельные виды продукции предлагается принять в форме законов, а горизонтальные технические регламенты, имеющие существенное социальное значение, - в виде нормативных правовых актов Минпромторга России или постановлений Правительства РФ. Из 14 предлагаемых к введению в России технических регламентов Казахстана 9 разработаны в Российской Федерации и находятся на разных стадиях рассмотрения. Предложенные в программе нереальные сроки рассмотрения и принятия технических регламентов приведут к низкому качеству обязательных к применению документов. Мы сейчас много говорим о модернизации экономики, о её инновационном развитии. Президент России Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию РФ говорил о том, что «отечественная экономика должна, наконец, переориентироваться именно на реальные потребности людей, а они сегодня главным образом связаны с обеспечением безопасности, с улучшением здоровья, с доступом к энергии и с доступом к информации... Отсюда и наш выбор приоритетов модернизации экономики и технологического развития. Они являются ключевыми для выхода России на новый технологический уровень, для обеспечения лидерских позиций в мире. Это внедрение новейших медицинских, энергетических и информационных технологий, развитие космических и телекоммуникационных систем, радикальное повышение энергоэффективности». К сожалению, до настоящего времени в России отсутствуют установленные на государственном уровне промышленная и потребительская политика, а также государственные программы поддержки качества продукции и экспортоориентированных отраслей экономики. Как показывает международный опыт, одним из ключевых элементов этих программ является техническое регулирование, стандартизация и подтверждение соответствия с обеспечением широкого признания их результатов за рубежом. Говорить о том, что бизнес сам проведет необходимые исследования, установит нормативы и обеспечит их совместимость, не приходится. Мы становимся свидетелями появления многочисленных корпоративных стандартов, создания на их основе местечковых непрозрачных систем сертификации и допуска продукции на рынки отдельных корпораций и холдингов. Стоимость продукции при этом растет вследствие необходимости создания специальных технических и технологических решений для каждого заказчика. Появляется опасность картельных сговоров. Для России сейчас как никогда актуален опыт развитых стран, использующих государственную политику для устранения этих опасностей. К сожалению, в результате лоббирования некоторых российских компаний и госкорпораций предлагается применять стандарты организаций для целей подтверждения соответствия технических регламентов. Между тем, в меморандуме о взаимопонимании между правительством Великобритании и национальным органом по стандартизации - Британским институтом стандартов (BSI), говорится о том, что «для разработки эффективных стандартов необходимы рыночные факторы, однако стандарты обладают некоторыми характеристиками «общественных товаров», поэтому ориентация только на рыночные факторы не позволит реализовать выгоды, предоставляемые стандартизацией. В частности, для пользователей стандартов существует побудительный мотив к тому, чтобы не прилагать усилия, связанные с разработкой стандартов, и не нести соответствующие затраты, переложив их на других. И, наоборот, у самих инновационных компаний может существовать побудительный мотив к тому, чтобы избежать стандартизации, поддерживать свои технические условия и исключить конкуренцию, возможно путём создания картелей. Для компенсации указанных недостатков рынка требуется государственная политика». Приходится констатировать, что государственная политика в области стандартизации в России в настоящее время отсутствует. Проект закона «О стандартизации», предусматривающий установление основополагающих принципов такой политики и создание инструментов ее реализации, лежит без движения в Мипромторге России более года, несмотря на положительные результаты широкого публичного обсуждения. При этом показателен опыт США в части государственной политики в области стимулирования разработки и применения стандартов. Закон о передаче и продвижении национальных технологий (The National Technology Transfer and Advancement Act - NTTAA) от 1995 г., подписанный Президентом США в марте 1996 г., требует, чтобы все федеральные агентства США использовали, когда это возможно, вместо правительственных стандартов (government-unique standards) стандарты, принятые на основе консенсуса органами, разрабатывающими добровольные стандарты (voluntary consensus standards - VCS). NTTAA содержит поправки к Закону Стивенсона-Уайдлера по инновационным технологиям от 1980 г., цель которого заключалась в «продвижении технологических инноваций в США для достижения национальных экономических, экологических и социальных целей и для решения других задач». Признавая значимость технологических инноваций в обеспечении экономического роста, NTTAA включил ряд законодательных изменений, направленных на ускорение разработки и распространения инноваций в США. В частности, NTTAA констатирует, что стандарты играют ведущую роль в технологических инновациях и в поддержании конкурентоспособности на мировом рынке. Данные отчетов NIST показывают неуклонный рост применения добровольных стандартов федеральными агентствами: в 1997 г. прирост составил 1883 стандарта, а в 2004 г. - 4559. В настоящее время в нормативных правовых актах США содержится более 12 тыс. ссылок на стандарты, разработанные на основе консенсуса. В США утверждены как обязательные 11 тыс. регламентирующих стандартов (regulatory standards). Эти стандарты, законы и другие обязательные правовые акты сведены в Кодекс федеральных регламентов. Преимущества стандартизации, как эффективного инструмента социально-экономической политики государства, общеизвестны. Это не только обеспечение безопасности продукции, работ и услуг, но и обеспечение технической (конструктивной, электромагнитной и т.д.) и информационной (программной и т.д.) совместимости, а также взаимозаменяемости продукции, согласования и увязки показателей и характеристик продукции, кодирования, классификации, унификации, типизации и агрегатирования машин и изделий, обеспечение единства методов контроля и единства маркировки. Как следствие, обеспечивается экономия всех видов ресурсов (снижение материалоёмкости, энергоёмкости, трудоёмкости, применение малоотходных технологий). В результате эффективного применения инструментов стандартизации устраняются технические барьеры в торговле, повышается конкурентоспособность и качество продукции. Стандартизация является гибким и мощным инструментом воздействия на рынок. Стандарт может содействовать как защите освоенного рынка и одновременному привлечению партнеров, так и захвату рынка, он может, как повлиять на отстающих в развитии, так и вывести с рынка небезопасную продукцию и мотивировать к развитию инноваций, запрещая отсталые технологии. Можно долго говорить о тех результатах в экономике, которые достигнуты в развитых странах благодаря созданию эффективной системы стандартизации и использованию её в государственной политике. Это и дополнительный 1% ВВП в экономике Германии, Швейцарии и Австрии, и существенное повышение производительности труда, и 25%-ный вклад в технологические преобразования в Великобритании. Государство должно быть максимально заинтересовано в извлечении всех преимуществ стандартизации, в том числе на федеральном уровне. Оно должно стимулировать внедрение прогрессивных технологий в промышленности, установленных в стандартах. Ведь, в конечном результате, растет производительность труда, развивается производство и, наряду с увеличением выпуска продукции, создаются новые рабочие места, увеличиваются налоговые отчисления, необходимые для реализации социальных обязательств государства. «Ультралиберальный взгляд на государство как на «ночного сторожа» и ставка на «невидимую руку рынка» сегодня, на фоне мощного мирового финансово-экономического кризиса, выглядят не более достоверно, чем древние языческие верования, согласно которым Солнце вращается вокруг Земли, а сама Земля покоится на четырех черепахах. Роль государства в экономиках всех без исключения стран G20 растет и будет расти. Ничуть не меньше нужны государству эффективные плановые инструменты и для модернизации экономики и инфраструктуры. В странах G8 и ещё ряде стран «Большой двадцатки» власти буквально принуждают бизнес к технологическому переустройству предприятий. Планомерно выводят из эксплуатации устаревшее оборудование. Планомерно навязывают бизнесу всё более высокие технологические стандарты эффективности, энергосбережения и экологичности».[1] Стандартизация играет ключевую роль в развитии инновационной экономики. В Евросоюзе, взявшем курс на создание конкурентоспособной инновационной экономики, сформулирован ряд задач в области стимулирования инновационного развития. Среди них - не только увеличение затрат на НИОКР в странах ЕС с 1,9 до 3% ВВП (прежде всего за счет роста ассигнований частного сектора), вертикальная и горизонтальная координация инновационной политики, создание единого Европейского исследовательского пространства, но и развитие стандартизации, являющейся катализатором и инструментом пошагового внедрения инноваций. Когда российские «инноваторы» говорят о том, что стандартизация и инновационный процесс несовместимы, то это или лукавство (для ухода на уровень корпоративных стандартов), или незнание элементарного процесса разработки и постановки продукции на производство. Стандартизация обеспечивает при этом концентрацию ресурсов (побеждает не самая «продвинутая» инновация, побеждает самая необходимая), метрологическое обеспечение инноваций (для инноваций актуален тезис: «Если нельзя измерить, то невозможно создать»), выход на рынки и востребованность продукции (дешевле заплатить за стандарт, чем за научную разработку, тем более что продукция, выпущенная по стандарту, гарантированно будет безопасной, надежной, качественной, совместимой и востребованной). Стандартизация сопровождает инновационную продукцию на всех стадиях её жизненного цикла, начиная с создания (НИОКР, организация производства), коммерциализации и заканчивая её эксплуатацией и утилизацией. На всех этих этапах поддерживают инновационную деятельность целые системы и комплексы стандартов, в том числе ЕСТД, ЕСКД, СРПП и др. Таким образом, без применения стандартизации и инструментов подтверждения и проверки соблюдения стандартов невозможно говорить о реализации намеченных руководством страны планов модернизации экономики. Нельзя даже говорить о преодолении технологического отставания российской промышленности. При этом разработанная в этих целях по специальному решению Совета Безопасности РФ программа стандартизации, которая должна была обеспечить гармонизацию с международными стандартами более 3500 национальных стандартов по шести критическим для российской экономики направлениям, не финансируется государством с момента её разработки в 2007 г. Для сравнения - в Китае аналогичная специальная программа стандартизации, содержащая более 10 тыс. стандартов, успешно реализуется с финансированием на 75% со стороны государства, 25% расходов взял на себя бизнес в рамках частно-государственного партнерства. На осуществление мер, связанных со вступившим в силу ФЗ, в том числе на разработку проектов технических регламентов, расходуется, по нашим оценкам, до 6 млрд. руб. в год. Выделяя ежегодно хотя бы четвертую часть этих денежных средств на стандартизацию, можно было бы полностью обновить необходимый для экономики России фонд стандартов, повысить степень их гармонизации с международными. В 2009 г. за счет средств бюджета было разработано более 90% национальных стандартов. Основной потребитель и пользователь стандартов - промышленность - практически не участвует в их разработке, ограничиваясь подготовкой экспертных заключений. Необходимо обеспечить стимулирование промышленности к активному участию в работах по стандартизации. Прежде всего следует поставить точку в дискуссии по вопросу отнесения затрат на разработку национальных стандартов на производство. Следует отметить, что этот вопрос обсуждается на различных уровнях уже более двух лет. Необходимость принятия данной меры поддержана РСПП, ТПП РФ, Деловой Россией, Общественной палатой РФ, отраслевыми министерствами. Однако до настоящего времени она не решена, что препятствует выходу на темпы обновления фонда национальных стандартов, предусмотренные Концепцией развития национальной стандартизации, одобренной Правительством РФ. Уже на протяжении трех лет - начиная с 2007 г. - на страницах журнала «Стандарты и качество» идет активнейшее обсуждение проекта закона «О стандартизации», который и призван решить проблему стимулирования разработки и применения стандартов в экономике России, в том числе и в сферах, не входящих в поле Федерального закона «О техническом регулировании». Вне рамок законодательного регулирования остались вопросы качества продукции, её взаимозаменяемости, унификации, совместимости, вопросы охраны труда, безопасности и качества услуг, другие аналогичные вопросы. С момента вступления в силу ФЗ «О техническом регулировании» многие из указанных выше вопросов оказались вне законодательного поля из-за того, что утратил свою силу Закон РФ «О стандартизации», несмотря на прямое указание в Конституции РФ на то, что стандарты находятся в ведении РФ (п. «р» ст. 71 Конституции РФ). Вопросы, находящиеся в ведении РФ и напрямую указанные в Конституции РФ, как правило, регламентируются федеральными законами. Техническое регулирование и стандартизация - соприкасающиеся, но разные социальные институты. Они отличаются между собой по предмету и объекту регулирования. Национальная система стандартизации является базой, на которую опирается не только система технического регулирования, но и другие правовые области, обеспечивающие регулирование промышленной безопасности, ядерной и радиационной безопасности, экологической безопасности, системы административного и муниципального управления, и наконец - система поддержки государственной социально-экономической политики, включающая обеспечение качества и конкурентоспособности продукции, работ и услуг, управление социальной сферой, охрану труда и здоровья, сбережение ресурсов, систему управления экономикой, системы обеспечения обороноспособности и мобилизационной готовности РФ и др. Более 30 федеральных законов и нормативных правовых актов опираются на систему стандартизации. Цели и принципы стандартизации также отличаются от принципов технического регулирования. Стандарты - это не документ органа власти, а результат достижения при разработке и утверждении национальных стандартов консенсуса заинтересованных сторон. Отсюда и специальная структура осуществления работ по стандартизации через технические комитеты по стандартизации, и оптимальность требований, включаемых в документы по стандартизации, в отличие от минимально необходимых требований по безопасности продукции, устанавливаемых в технических регламентах. Большинство стран имеют в своем законодательстве отдельные законы о стандартизации (Австрия, Бельгия, Бразилия, Венгрия, Израиль, Китай, Корея, Мексика, Новая Зеландия, Япония и др.). Опыт многих зарубежных стран (например, США, ФРГ, Китая, Японии и др.) свидетельствует, что во многих сферах деятельности, в том числе в сфере закупки и поставки продукции (товаров, работ, услуг) для государственных нужд, национальной безопасности, обеспечения безопасности труда и т.д., регулируемых стандартами (национальными, государственными, федеральными), интересы государства, производителей и потребителей продукции (работ и услуг), а также отдельных граждан диктуют необходимость применения этих стандартов на обязательной основе. Правовым основанием для установления статуса обязательного применения вышеупомянутых стандартов в сферах, не подпадающих под действие ФЗ «О техническом регулировании», является ряд федеральных законов: ФЗ «Об обеспечении единства измерений», ФЗ «Об энергосбережении», ФЗ «О социальной защите инвалидов», ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», ФЗ «Об основах охраны труда в РФ», ФЗ «О недрах» и др. Реформа технического регулирования в России, по сравнению с зарубежными странами, проводится в ускоренном формате. Учесть все нюансы воздействия реформы технического регулирования на стандартизацию было невозможно. Закон «О стандартизации» призван восполнить имеющиеся пробелы, учесть отрицательные тенденции в стандартизации, появившиеся при реализации реформы технического регулирования, и реализовать стратегические интересы государства (обеспечение технологического перевооружения, исполнение государственного заказа, обороноспособности, охрана окружающей среды, социальная защита населения), продвинуть инновационные технологии и повысить энергоэффективность экономики и т.д. Максимальный эффект будет достигнут при выведении стандартизации из-под действия ФЗ «О техническом регулировании» и эффективного применения государством этого инструмента социально-экономической, промышленной и торговой политики. Также в отсутствии осознанной технической политики невозможно создать реально функционирующие и экономически эффективные интеграционные образования - ЕврАзЭС, Таможенный союз, Единое экономическое пространство, о которых в последнее время так много говорят. В процессе присоединения к ЕС восточноевропейских стран в рамках соответствующих межгосударственных программ было установлено одно из главных требований, обеспечивающее свободное обращение продукции в ЕС, - это наличие в каждой из стран-кандидатов 80%-ного уровня гармонизации со стандартами ЕС. В соответствии с Соглашением о проведении согласованной политики в области стандартизации, метрологии и сертификации, подписанным 13 марта 1992 г., страны СНГ обязались проводить согласованную политику в области стандартизации, метрологии и сертификации. Благодаря этой политике, на протяжении последних лет технические барьеры между странами СНГ практически не возникали или могли быть при необходимости урегулированы в рамках процедур Межгосударственного совета по стандартизации, метрологии и сертификации (МГС). По сравнению со странами ЕС, страны СНГ имеют огромное преимущество - это изданные на русском языке единые стандарты, внедренные промышленностью в рамках тесной экономической кооперации, обеспечивающие единое техническое и информационное пространство и позволяющие признавать результаты испытаний и сертификации продукции. Аналогичные реформы в области технического регулирования проводятся в Белоруссии, Украине, Казахстане, Киргизии и других странах СНГ. Так, в области технического регулирования приняты новые законодательные акты: законы Республики Беларусь «О техническом нормировании и стандартизации» и «Об оценке соответствия требованиям технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации»; Закон Республики Казахстан «О техническом регулировании», Закон Республики Молдова «Об оценке соответствия», законы Украины «О стандартизации», «О подтверждении соответствия» и «О стандартах, технических регламентах и процедурах оценки соответствия» и т.д. Сопоставительный анализ законодательства стран СНГ показывает, что, несмотря на стремление стран СНГ сблизить свое законодательство в области технического регулирования, всё ещё остаются существенные различия. В странах СНГ различны даже цели технического регулирования: в России - это защита жизни и здоровья человека, охрана окружающей среды и предупреждение введения приобретателя в заблуждение; в других странах устанавливаются обязательные требования, в том числе в целях обеспечения национальной безопасности (Белоруссия, Казахстан, Молдавия, Украина), защиты (рационального использования) естественных ресурсов (Белоруссия, Украина), повышения конкурентоспособности продукции (Белоруссия, Казахстан), устранения технических барьеров в торговле (Казахстан), обеспечения наследственности населения (Белоруссия, Молдавия). Причем в данном случае все страны реализовывают одно и то же обязательное в рамках ВТО Соглашение по техническим барьерам в торговле. Объекты и область действия технического регулирования в законодательствах стран также существенно отличаются. В ряде стран СНГ в соответствии с Соглашением ВТО по ТБТ обязательные требования устанавливаются не просто к процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а к связанным с обязательными требованиями к продукции процессам производства (Белоруссия, Казахстан, Украина), оказанию услуг (Белоруссия, Казахстан, Молдавия, Украина). Из сферы технического регулирования исключены санитарные, фитосанитарные и ветеринарные меры, вопросы обращения ядерных материалов и лечебных средств, строительство (Украина), санитарные и фитосанитарные меры (Казахстан), продукция стратегического назначения и продукция, которая регулируется специальными законами (Молдавия). Таким образом, в большинстве стран уже на законодательном уровне заложен европейский принцип презумпции соответствия требованиям технического регламента при условии соответствия требованиям определенных национальных стандартов и других норм, в том числе технических кодексов установившейся практики. При этом именно межгосударственные (региональные) стандарты обеспечили и продолжают обеспечивать экономическую интеграцию и свободное движение продукции на постсоветском пространстве в течение последних 15 лет. Общеизвестно, что повышение уровня гармонизации стандартов на 10% между странами увеличивает объём двусторонней торговли на 3%. Несмотря на то, что в ФЗ № 365 в России введено определение межгосударственного (регионального) стандарта, неопределенность и недосказанность в межгосударственной стандартизации осталась. При этом в законах Белоруссии, Украины и Казахстана межгосударственные стандарты не только закреплены на уровне определений, но и имеют законный статус, государства законодательно обозначили необходимость и приоритеты их разработки, а также вопросы участия уполномоченных организаций в деятельности межгосударственных (региональных) организаций по стандартизации. Сравнительный анализ других основных определений (прежде всего в области оценки соответствия и обращения продукции), установленных в законах стран СНГ, также показывает их существенное отличие. В законе Казахстана даны определения процесса, услуги, гармонизированных и региональных стандартов и др., в законе Украины - определение организации, контроля, рыночного надзора, процедур оценки соответствия. В российском законе аналогичные определения отсутствуют, что усложняет как разработку технических регламентов и стандартов, так и их последующую правоприменительную практику. Процедуры разработки технических регламентов в странах СНГ различны. В отличие от Федерального закона «О техническом регулировании», согласно которому любое лицо может быть разработчиком проекта технического регламента, в аналогичном законе Украины установлена централизованная система как формирования программы разработки технических регламентов, так и непосредственно разработки проектов технических регламентов, причем с обязательным привлечением технических комитетов по стандартизации и центрального органа исполнительной власти по вопросам стандартизации. Аналогичные нормы по централизованному формированию программы разработки нормативных правовых актов в области технического регулирования заложены в законе Республики Казахстан «О техническом регулировании», при этом их разработку осуществляет соответствующий государственный орган. В соответствии с законом Республики Беларусь «О техническом нормировании и стандартизации» «разработка технических регламентов осуществляется республиканскими органами государственного управления в пределах предоставленных им полномочий». Отсутствие единой централизованной системы разработки технических регламентов в России уже сейчас приводит к многочисленному дублированию работ, пересечению областей действия будущих технических регламентов и предъявлению различных требований к одним и тем же объектам технического регулирования. Можно найти много примеров существенных отличий в законодательстве стран СНГ в области технического регулирования. Это и введение института назначенных (уполномоченных) органов по оценке соответствия (законы Белоруссии, Молдавии, Украины), и процедуры разработки государственных стандартов (законы Белоруссии, Казахстана, Украины), и наличие национальных систем подтверждения соответствия продукции (закон Молдавии), и многое другое. Каким же образом можно в условиях различных законодательств стран СНГ обеспечить свободное продвижение товаров, снижение барьеров в торговле, признание результатов оценки соответствия? В ЕврАзЭС 24 марта 2005 г. принято Соглашение об основах гармонизации технических регламентов государств-членов ЕврАзЭС. В этом соглашении предусмотрена разработка единых технических регламентов в виде международных договоров. Учитывая существенные отличия законодательств стран-участниц в области технического регулирования, реализация данного соглашения на практике трудноосуществима. Реальным решением этой проблемы для 11 стран СНГ было бы применение межгосударственной модели технического регламента, которая применялась бы сторонами с учетом особенностей национальных законодательств, с использованием, прежде всего, межгосударственных стандартов как объединяющих факторов. Необходимость подписания соглашения в возможно короткие сроки объясняется тем, что в странах СНГ уже приняты либо находятся в стадии принятия законодательные акты, определяющие механизм подтверждения соответствия товаров, а также активно ведется разработка технических регламентов. Есть и другой путь решения проблемы - принятие технических регламентов международными договорами, как это предусмотрено в ЕврАзЭС. Но такой способ возможен только при условии максимального сближения законодательств стран СНГ в области технического регулирования. Как же мы сближаем наши законодательства, в том числе с учетом того, что большинство стран СНГ выбрали европейский путь реформирования? К сожалению, непоследовательно и противоречиво. Говоря о внедрении нового подхода с заданием обобщенных существенных требований в регламенте, мы законодательно и, соответственно, на практике полностью упустили все другие составляющие нового подхода - это создание института уполномоченных органов по сертификации, которые под свою ответственность должны применять требования регламентов при подтверждении соответствия, системы оперативной обратной связи в части применения и нарушения требований регламентов, эффективной системы государственного контроля и надзора. И, наконец, - это полный контроль со стороны государства за разработкой и актуализацией стандартов, используемых для подтверждения требований технических регламентов. Говоря о реализации реформы технического регулирования, о снижении административного давления на предпринимателей, нельзя забывать о главной цели реформы - защите жизни и здоровья граждан. К сожалению, в погоне за количеством принятых технических регламентов упускаются проблемы переходного периода - вопросы сертификации и декларирования продукции, реформы аккредитации испытательных лабораторий и органов по сертификации. Государство на протяжении последних лет практически самоустранилось от выполнения своей основной функции - защиты граждан от опасной, контрафактной и некачественной продукции, и, прежде всего, такой социально значимой продукции, как пищевая. Приказом ФТС России от 13 октября 2008 г. № 1276 внесены изменения в перечень документов и сведений, необходимых для таможенного оформления товаров в соответствии с выбранным таможенным режимом. Из перечня документов и сведений, необходимых для таможенного оформления товаров, исключены сертификаты соответствия (одобрение типа) транспортного средства, а также сертификаты соответствия требованиям национальных стандартов для продукции (при наличии санитарно-эпидемиологического заключения). Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2009 г. целый ряд социально значимых групп продукции (пищевая продукция, бытовая химия, посуда и т.д.) переведен под декларирование на основе собственных доказательств, с учетом того, что на эту продукцию выдается санитарно-эпидемиологическое заключение. Вместе с тем, учитывая определение санитарно-эпидемиологического заключения, очевидно, что данный документ подтверждает соответствие продукции только требованиям безопасности, причем далеко не всем, и не обеспечивает как саму идентификацию продукции, так и проведение работ по подтверждению соответствия продукции всем требованиям безопасности, а также всем заявленным изготовителем свойствам, физико-химическим показателям, сырьевому составу. Единственным документом, устанавливающим не только безопасность пищевой продукции, но и её соответствие заявленному наименованию, сырьевому составу, потребительским свойствам, является сертификат соответствия, выданный независимым от изготовителя и потребителя органом по сертификации на основании испытаний, проведенных в независимой технически компетентной испытательной лаборатории. После поступления продукции на потребительский рынок её соответствие обязательным требованиям проверяется в рамках проведения государственного контроля (надзора). Вместе с тем, в связи с вступлением в действие в июне 2009 г. ФЗ № 294 государственный контроль (надзор) фактически свернут, так как одна плановая проверка раз в три года с предварительным уведомлением проверяемого не позволит обеспечить соблюдение изготовителем (поставщиком, продавцом) обязательных требований к продукции, установленных нормативными правовыми актами. При этом в соответствии с государственным докладом «О санитарно-эпидемиологической обстановке в Российской Федерации в 2008 году», по данным Роспотребнадзора, около 40% продуктов, реализуемых в России, являются фальсифицированными. Чаще всего подделывают мясные и молочные продукты, чай, кофе, минеральную воду и мед, а также кондитерские изделия. К примеру, в мясной продукции производится замена мяса-сырья мясом птицы механической обвалки, соевыми белковыми продуктами, низкосортным белковым сырьём животного происхождения (шкурка свиная, животный белок), в рыбной продукции более дешёвые виды рыб выдаются за более дорогие, в молочной продукции отмечается замена молочного жира растительным. В последнее время участились случаи фальсификации мясного сырья, которые раньше носили единичный характер и касались преимущественно мяса птицы как импортного, так и отечественного производства. Однако сейчас обнаруживаются многочисленные следы инъекцирования блочного мяса, а также полутуш и четвертин. Лабораторными исследованиями такого сырья выявляется присутствие пищевых влагоудерживающих добавок - хлорида натрия, фосфатов, а также обычной воды и растительного белка. По результатам проведения государственного контроля (надзора) Ростехрегулированием в 2008 г. при 9011 проверках нарушения установлены в 4937 случаях (54,8%). При проведении 911 внеплановых проверок по жалобам потребителей, в 458 жалоба потребителя была подтверждена (50%). Административная и уголовная ответственность изготовителя (поставщика, продавца) за несоблюдение обязательных требований минимальна. Штраф в 15-20 тыс. р., который накладывает Роспотребнадзор на российские сетевые компании, практически ими не ощущается. Например, в 2008 г. средняя сумма штрафа по результатам проверок предприятий Роспотребнадзором составила порядка 4 тыс. р. Для примера, в США недостоверная информация на этикетке карается штрафом в размере 100 тыс. долл. или тремя годами тюрьмы. Реализация продукции без документов влечёт за собой штраф в 250 тыс. долл. или пять лет тюремного заключения. Также высокая мера ответственности предусмотрена и законодательством ЕС. Оплата испытаний, подтверждающих нарушение обязательных требований, в соответствии с решением Конституционного суда РФ также возлагается на государство, а не на виновника нарушений. В такой ситуации прибыль изготовителя (поставщика, продавца), полученная от реализации некачественной, контрафактной продукции, существенно превышает объемы возможных штрафных санкций. Окончательный уход государства от возможности ориентировать потребительский рынок на защиту потребителя от контрафактной и некачественной пищевой продукции завершит массовый перевод пищевой продукции, товаров народного потребления под декларацию о соответствии на основании собственных доказательств. При этом следует иметь в виду, что на предприятиях среднего и мелкого бизнеса по производству, как пищевых продуктов, так и товаров потребительского ассортимента, как правило, отсутствуют испытательные лаборатории, осуществляющие постоянный контроль качества и безопасности вырабатываемой продукции. Таким образом, декларация о соответствии на основе собственных доказательных материалов в отсутствии реальной доказательной базы и ответственности изготовителя превратится в фиктивный документ. За рубежом ситуация принципиально другая. Практически все ведущие зарубежные страны в последнее время усилили возможность влияния государства на обеспечение безопасности и качества пищевой продукции, в том числе поставляемой в страны по импорту. Широко внедряются стандарты по прослеживаемости пищевой продукции, проведению контроля и надзора на всех этапах производства пищевой продукции «от поля до прилавка», в том числе на территориях стран поставщиков. Так, например, в ноябре 2007 г. Межведомственная рабочая группа по вопросам безопасности импорта (The Interagency Working Group on Import Safety), на которую правительством США была возложена обязанность разработки мероприятий по повышению безопасности импортируемых продуктов, разработала План действий по безопасности импорта (Action plan for Import Safety. A roadmap for continual improvement), в соответствии с которым установлено три организационных принципа (Предотвращение и проверка; Вмешательство; Реагирование), дано 14 общих рекомендаций и определено 50 конкретных мероприятий с указанием ответственного агентства и сроков выполнения. Законодательство ЕС по организации и проведению официального контроля в области производства и реализации пищевой продукции (Постановление ЕС № 882 от 29.04.2004), имеет ряд принципиальных отличий от требований российского законодательства. Главное заключается в том, что в странах ЕС государственный контроль осуществляется не в сфере обращения, как это установлено Федеральным законом «О техническом регулировании», а по всей цепочке товародвижения «от поля до тарелки», и носит предупредительный характер. Такой подход значительно сокращает риск появления небезопасных пищевых продуктов в торговой сети, существенно сокращает количество испытываемых образцов, а также расходы, связанные с их испытаниями. Таким образом, рассматривая общую ситуацию с обеспечением обязательств государства по защите прав потребителей на безопасную и качественную пищевую продукцию, можно констатировать, что в отсутствии контроля на границе, с учетом либерализации государственного контроля (надзора) на рынке, а также учитывая несовершенство российского законодательства по ответственности за выпуск опасной и недоброкачественной продукции, единственным реальным барьером на пути опасной продукции остается обязательная сертификация или декларация на основе испытаний в независимой аккредитованной лаборатории. Одна из основных причин создания такой сложной ситуации на потребительском рынке - это отсутствие осознанной государственной потребительской политики. При этом в Европейском союзе действует и постоянно обновляется среднесрочная (от двух до пяти лет) стратегия работы Комиссии в области защиты потребителя на европейском уровне. Она устанавливает три среднесрочные цели, реализуемые через действия, включенные в краткосрочную оперативную программу, которая будет регулярно пересматриваться с помощью рабочих документов служб Комиссии. Этими тремя целями являются: высокий общий уровень защиты потребителя, эффективное применение санкций при нарушении правил защиты потребителя, участие потребительских организаций в политике ЕС. Цели ориентированы на то, чтобы помочь достижению интеграции интересов потребителя во все остальные аспекты политики ЕС, довести до максимума выгоды от единого рынка для потребителей и подготовиться к его расширению. Подводя итоги прошедших семи лет реформы технического регулирования можно сделать следующие выводы: в условиях несистемного и непоследовательного проведения реформы и отсутствия необходимой централизации и координации работ в авральном режиме будут появляться всё новые «свежеиспеченные» технические регламенты, которые будут усугублять ситуацию на рынке и всё больше разделять страны-участницы ЕврАзЭС и Таможенного союза. Несмотря на проявленное на самом высшем уровне внимание к проблемам технического регулирования, проблемы не только остаются, но и умножаются. Поддерживая идею необходимости реформирования системы технического регулирования, повторяю предложения, приведенные в письме бывших председателей Госстандарта Президенту РФ:
И последнее. Я хотел бы обратиться к руководителям, отвечающим за реформирование системы технического регулирования: прекратите имитацию кипучей деятельности, вводящей в заблуждение Президентом РФ!
[1]Степашин С.Модернизация без плана не бывает / Регион-Центр, 2009, № 8-9.
Журнал «Представительная власть», №2-3, 2010 г. Источник: Комитета РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия
Точка зрения: Не вводите в заблуждение Президента России! Техническое регулирование спустя семь лет. Точка зрения: Не вводите в заблуждение Президента России! Техническое регулирование спустя семь лет.
Автор статьи - Воронин Геннадий Петрович - Президент Всероссийской организации качества, Председатель Комитета ТПП РФ по качеству продукции, доктор технических наук, доктор экономических наук, профессор 22 декабря 2009 г. исполнилось семь лет с момента принятия Федерального закона «О техническом регулировании». Этот закон в силу своей широчайшей области распространения, с одной стороны, привлек огромное внимание научно-технической общественности и промышленности, а, с другой, - оказался практически не работающим. И действительно, идеализированная картина появления исчерпывающих, самодостаточных технических регламентов - законов, по которым можно выпускать продукцию, строить объекты недвижимости, развивать технологические процессы, подтверждать их соответствие и проводить государственный контроль и надзор за ними, полностью провалилась. На заседании Президиума Государственного Совета по вопросу инновационного развития транспортного комплекса в Ульяновске 24 ноября 2009 г. Президент России Д.А. Медведев оценил результаты применения закона следующим образом: «И в отношении технического регулирования... Здесь беда какая-то просто, я просто не знаю, что делать с этим... Может быть, отказаться от этого закона? Он не работает. Наша попытка создать стройную систему технического регулирования ничем не закончилась. Мы не можем принять эти решения в том порядке, в котором это вытекает из закона... Если нужно будет отменить закон, пожалуйста, я его отменю». Получается, что закон, который на протяжении семи лет находится в перманентном состоянии доработки (в настоящее время принято семь изменений к нему и готовятся новые изменения), который не учитывает ни интересы реального сектора экономики, ни международный опыт, никому не нужен. Все семь лет переходного периода в стране работали правила и процедуры, установленные до принятия закона. Промышленность выпускала продукцию по национальным стандартам, ставшим преемниками государственных стандартов, а также по отраслевым стандартам и техническим условиям, не предусмотренным законом. Здания строились по СНиПам, по специальным ТУ, по региональным и местным документам. Самолеты разрабатывались по федеральным авиационным правилам... Жизнь обходила этот закон стороной. Но ведь это абсолютно ненормальная ситуация! Потому что со стороны государства пустить на самотек вопросы обеспечения безопасности в стране, упустить такие инструменты обеспечения любых государственных социально-экономических задач, как стандарты, нормативы и процедуры их задания и соблюдения, - это значит полностью самоустраниться от решения этих задач и выполнения своей основной роли - обеспечения безопасности своих граждан, безопасности продукции и инфраструктуры. Также абсолютно ненормально не замечать в течение семи лет системные недостатки закона и организационной системы его реализации. Во исполнение ФЗ Правительством РФ за прошедшее время было принято пять программ разработки технических регламентов, финансируемых из средств федерального бюджета. Ни одна из перечисленных программ не была выполнена. О неэффективности всей деятельности по техническому регулированию свидетельствует тот факт, что, по состоянию на 1 января 2009 г., принято лишь 15 технических регламентов, и только 8 из них значатся в названных выше программах. Говорить о том, что процедура принятия регламентов очень длительная, и не замечать того, что принятые технические регламенты не работают, а если и применяются, то вопреки интересам целых отраслей потребителей продукции, - значит зарывать голову в песок и множить ошибки, которые приведут к серьезным последствиям в области безопасности и конкурентоспособности продукции, да и экономики в целом. Анализ вступивших в силу технических регламентов показал существенные недостатки, в результате чего сразу же после их принятия требовалось внесение существенных изменений в их содержание и показатели. Примером тому служат технические регламенты на молоко и молочную продукцию, требования к автомобилям и автомобильному топливу, а также регламенты по пожарной безопасности и др. Большинство проанализированных специалистами проектов технических регламентов (ТР) устанавливают чрезмерно детализированные требования к продукции и процессам производства вплоть до организации и технологии производственных процессов, во многом основываясь на устаревших ведомственных нормативах и инструкциях. В сущности, такие проекты ТР или превращаются в огромные производственные инструкции, которые будут сковывать инициативу производителей, или становятся инструментом ведомственной политики, запрещающей все существующие виды оценки соответствия продукции. Выполнение таких требований может повлечь за собой существенную и, по сути, неоправданную реорганизацию производства и значительные капитальные вложения. Начиная с момента принятия закона, специалисты неоднократно отмечали существенные противоречия самого ФЗ, отсутствие четкой методической базы разработки ТР, а также значительные расхождения с международными, и ,прежде всего, европейскими подходами к разработке ТР, с документами ВТО. На заседании Правительства РФ 13 апреля 2006 г. М.Е. Фрадков оценил результаты реформы технического регулирования следующим образом: «Проведена супероперация в интересах наших глобальных конкурентов. Предстоит разобраться, кто вверг нас в пучину с такой степенью некомпетентности». К сожалению, до последнего выступления Президента РФ по этому вопросу никто не пытался разобраться в сути проблемы. Во многом серьезные проблемы в реформировании технического регулирования обусловлены двумя непродуманными решениями:
Министерство промышленности и торговли РФ, на которое было возложено исполнение функций федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию, не имеет опыта и кадров, которые могли бы квалифицированно руководить сложнейшими вопросами нормирования в народном хозяйстве, особенно в отраслях, не относящихся к компетентности министерства (агропромышленный комплекс, энергетика, транспорт, здравоохранение и др.). Поэтому на практике имеют место отсутствие координации и осознанной политики в области технического регулирования, бесконечные согласования ТР между различными организациями, сложная цепочка подготовки и принятия решений, размытая ответственность за конечный результат. Назрела необходимость создания профессионального специализированного органа, ответственного за организацию в стране централизованной деятельности по техническому регулированию. Этим органом мог бы быть Госстандарт (название привычное для всех специалистов, иными словами - брендовое), который отвечал бы за деятельность в области нормирования и контроля требований к продукции и, соответственно, нёс всю полноту ответственности за конечный ее результат перед Правительством РФ. Примеров в данном случае может являться Белоруссия, где деятельность по техническому регулированию руководит такой орган. Сегодня в Ростехрегулировании, в подведомственных ему научно-исследовательских организациях и разветвленной сети территориальных органов сосредоточены наиболее подготовленные и имеющие большой опыт работы специалисты в области стандартизации, оценки соответствия, государственного надзора и технического регулирования в целом. Однако Ростехрегулированию сложно реализовать свой потенциал, так как оно занято решением отдельных, частных задач технического регулирования, находящихся вне системного контекста. Предлагаемая новация находит широкую поддержку у научно-технической общественности. По результатам заседания Госсовета в Ульяновске, Президентом РФ Д.А. Медведевым было направлено поручение Правительству РФ подготовить предложения по упрощению и ускорению процедуры подготовки и утверждения технических регламентов (в том числе путем адаптации правил и норм Европейского союза), а также подготовить предложения по наделению соответствующими полномочиями отдельного федерального органа исполнительной власти. В результате был подготовлен в ускоренном режиме и принят 30 декабря 2009 г. закон № 385-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон № 184-ФЗ «О техническом регулировании». Не были учтены многочисленные предложения специалистов, в том числе получившее широкую известность письмо трех бывших председателей Госстандарта, - что называется, гора родила мышь. Принятый закон создает серьёзные условия для дальнейшего ухудшения ситуации в техническом регулировании и формирует предпосылки для потери суверенитета России в нормативно-технической сфере. Несмотря на имевшие место за последний период техногенные катастрофы, аварии и инциденты, и необходимость приоритетного обеспечения технической безопасности в стране, закон создает новые возможности для допуска на рынок опасной продукции. Закон содержит следующие ключевые положения: 1. Предоставление права разработки и принятия технических регламентов, помимо Государственной Думы РФ, Президента РФ и Правительства РФ, федеральному органу по техническому регулированию - Минпромторгу России, который и должен был за прошедшие семь лет разработать большую часть регламентов, а по остальным - обеспечить необходимую координацию в разработке и методическую поддержку. Таким образом, в результате принятых изменений в закон Минпромторг ещё больше расширяет свои полномочия в сфере технического регулирования. И это притом, что все недостатки в реализации правительственной программы разработки регламентов - это «заслуга», в основном, именно этого министерства. 2. Применение в РФ на временной основе требований национальных технических регламентов Белоруссии, Казахстана и директив Европейского союза, требования которых становятся обязательными в России до введения в действие национальных технических регламентов по соответствующей продукции. Указанные акты иностранных государств (союза государств) являются составными частями правовых систем иностранных государств (союза государств). Их использование в отрыве от собственных систем законодательства и правоприменения будет крайне затруднительным (в силу специфики терминологии, структуры построения нормативных актов, специфики изложения требований к продукции и особенностей других институтов технического регулирования) и приведет к неоднозначному толкованию соответствующих норм, что недопустимо в области технической безопасности. При этом выбор заявителем альтернативных режимов приведет на практике к выбору различных (причем многократно) уровней безопасности, что вообще недопустимо в регуляторной практике и не имеет аналогов в мире. 3. Разрешение прямого применения в РФ международных стандартов, региональных (европейских) стандартов и зарубежных национальных стандартов для обеспечения соблюдения требований технических регламентов, при условии формальной (учетной) регистрации этих стандартов в жесткие сроки на основании предоставления перевода этого документа, повлечет наиболее разрушительные последствия. Следует отметить, что аналогов подобного прямого применения иностранных стандартов в развитых и наиболее значимых развивающихся странах нет. Подавляющее большинство государств не включает иностранные национальные стандарты в число документов по стандартизации, используемых в стране, и тем более не применяет их в законодательно регулируемой области обязательных требований. Принципиальная позиция законодателей в Европейском союзе, как при задании требований с прямыми ссылками на стандарты, так и при реализации директив нового подхода с обобщенными требованиями в директивах и косвенными ссылками на стандарты, - это полный контроль разработки и актуализации стандартов. Исключением являются Казахстан, в котором допускается прямое применение международных стандартов (при условии прохождения сложной многоэтапной экспертизы), а также ряд слаборазвитых африканских государств. Россия уже имеет отрицательный опыт прямого применения иностранных стандартов. Так, потери российских подрядчиков при реализации проекта «Сахалин-II» на базе прямого применения иностранных стандартов составили, по экспертным оценкам, от 5 до 7 млрд. долл. США. Перечень негативных последствий прямого применения иностранных стандартов для обеспечения соблюдения требований технических регламентов, без адаптации этих стандартов к национальной нормативно-технической системе и российской технологической и природно-климатической среде, достаточно обширен. Прежде всего, - это частичная потеря суверенитета России и утрата влияния государства на формирование требований к продукции. Законом, вопреки основным принципам разработки законодательных актов РФ, вводится, по сути, параллельная система регулирования, допускающая применение альтернативных правовых норм и стандартов, таким образом, нарушается базовый принцип о недопущении дублирования правовых актов. Также законом создаются преимущества для иностранного бизнеса, получающего возможность обеспечить обращение своей продукции на российском рынке, не выполняя требования российских стандартов, не адаптируя свою технологию и продукцию к российским условиям. Следует также ожидать значительного роста объемов импорта продукции, и прежде всего, из Китая, а в ряде случаев - существенного снижения качества и безопасности импортной продукции. В качестве последствий этого можно ожидать разунификацию продукции, нарушение совместимости и взаимозаменяемости технических устройств, дальнейшее ослабление кооперационных связей предприятий в странах СНГ, ЕврАзЭС, Таможенного союза и Союзного государства. Прямое применение зарубежных нормативов снижает возможности эффективного контроля безопасности продукции и сильно затрудняет проведение государственного контроля (надзора), поскольку законопроектом предусматривается возможность применения к одной и той же продукции альтернативных режимов технического регулирования. Принятый закон приведет к деградации национальной системы стандартизации, продолжится дальнейшее разрушение национальной школы технического нормирования.Промышленность на какое-то время утратит интерес к развитию собственной системы стандартизации, объемы разработки национальных стандартов существенно снизятся. Закон не содержит механизма актуализации текстов иностранных стандартов, да этого и в принципе нельзя сделать, что может привести в «воспроизведению» устаревшей техники и технологий. Российская Федерация утратит возможность использования национальных стандартов в качестве эффективного инструмента государственной политики. Таким образом, принятый закон, к сожалению, не обеспечивает целей, намеченных Президентом РФ в части ускорения реформы технического регулирования на основе опыта передовых стран. Во исполнение Федерального закона «О техническом регулировании» сформирована очередная Программа разработки технических регламентов. Она направляет усилия научно-технического сообщества на наезженную в течение семи лет колею, ведущую экономику страны в тупик. Разработчики программы даже не потрудились чётко ранжировать технические регламенты в зависимости от их масштабности и важности по видам актов, которыми они принимаются: технические регламенты на отдельные виды продукции предлагается принять в форме законов, а горизонтальные технические регламенты, имеющие существенное социальное значение, - в виде нормативных правовых актов Минпромторга России или постановлений Правительства РФ. Из 14 предлагаемых к введению в России технических регламентов Казахстана 9 разработаны в Российской Федерации и находятся на разных стадиях рассмотрения. Предложенные в программе нереальные сроки рассмотрения и принятия технических регламентов приведут к низкому качеству обязательных к применению документов. Мы сейчас много говорим о модернизации экономики, о её инновационном развитии. Президент России Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию РФ говорил о том, что «отечественная экономика должна, наконец, переориентироваться именно на реальные потребности людей, а они сегодня главным образом связаны с обеспечением безопасности, с улучшением здоровья, с доступом к энергии и с доступом к информации... Отсюда и наш выбор приоритетов модернизации экономики и технологического развития. Они являются ключевыми для выхода России на новый технологический уровень, для обеспечения лидерских позиций в мире. Это внедрение новейших медицинских, энергетических и информационных технологий, развитие космических и телекоммуникационных систем, радикальное повышение энергоэффективности». К сожалению, до настоящего времени в России отсутствуют установленные на государственном уровне промышленная и потребительская политика, а также государственные программы поддержки качества продукции и экспортоориентированных отраслей экономики. Как показывает международный опыт, одним из ключевых элементов этих программ является техническое регулирование, стандартизация и подтверждение соответствия с обеспечением широкого признания их результатов за рубежом. Говорить о том, что бизнес сам проведет необходимые исследования, установит нормативы и обеспечит их совместимость, не приходится. Мы становимся свидетелями появления многочисленных корпоративных стандартов, создания на их основе местечковых непрозрачных систем сертификации и допуска продукции на рынки отдельных корпораций и холдингов. Стоимость продукции при этом растет вследствие необходимости создания специальных технических и технологических решений для каждого заказчика. Появляется опасность картельных сговоров. Для России сейчас как никогда актуален опыт развитых стран, использующих государственную политику для устранения этих опасностей. К сожалению, в результате лоббирования некоторых российских компаний и госкорпораций предлагается применять стандарты организаций для целей подтверждения соответствия технических регламентов. Между тем, в меморандуме о взаимопонимании между правительством Великобритании и национальным органом по стандартизации - Британским институтом стандартов (BSI), говорится о том, что «для разработки эффективных стандартов необходимы рыночные факторы, однако стандарты обладают некоторыми характеристиками «общественных товаров», поэтому ориентация только на рыночные факторы не позволит реализовать выгоды, предоставляемые стандартизацией. В частности, для пользователей стандартов существует побудительный мотив к тому, чтобы не прилагать усилия, связанные с разработкой стандартов, и не нести соответствующие затраты, переложив их на других. И, наоборот, у самих инновационных компаний может существовать побудительный мотив к тому, чтобы избежать стандартизации, поддерживать свои технические условия и исключить конкуренцию, возможно путём создания картелей. Для компенсации указанных недостатков рынка требуется государственная политика». Приходится констатировать, что государственная политика в области стандартизации в России в настоящее время отсутствует. Проект закона «О стандартизации», предусматривающий установление основополагающих принципов такой политики и создание инструментов ее реализации, лежит без движения в Мипромторге России более года, несмотря на положительные результаты широкого публичного обсуждения. При этом показателен опыт США в части государственной политики в области стимулирования разработки и применения стандартов. Закон о передаче и продвижении национальных технологий (The National Technology Transfer and Advancement Act - NTTAA) от 1995 г., подписанный Президентом США в марте 1996 г., требует, чтобы все федеральные агентства США использовали, когда это возможно, вместо правительственных стандартов (government-unique standards) стандарты, принятые на основе консенсуса органами, разрабатывающими добровольные стандарты (voluntary consensus standards - VCS). NTTAA содержит поправки к Закону Стивенсона-Уайдлера по инновационным технологиям от 1980 г., цель которого заключалась в «продвижении технологических инноваций в США для достижения национальных экономических, экологических и социальных целей и для решения других задач». Признавая значимость технологических инноваций в обеспечении экономического роста, NTTAA включил ряд законодательных изменений, направленных на ускорение разработки и распространения инноваций в США. В частности, NTTAA констатирует, что стандарты играют ведущую роль в технологических инновациях и в поддержании конкурентоспособности на мировом рынке. Данные отчетов NIST показывают неуклонный рост применения добровольных стандартов федеральными агентствами: в 1997 г. прирост составил 1883 стандарта, а в 2004 г. - 4559. В настоящее время в нормативных правовых актах США содержится более 12 тыс. ссылок на стандарты, разработанные на основе консенсуса. В США утверждены как обязательные 11 тыс. регламентирующих стандартов (regulatory standards). Эти стандарты, законы и другие обязательные правовые акты сведены в Кодекс федеральных регламентов. Преимущества стандартизации, как эффективного инструмента социально-экономической политики государства, общеизвестны. Это не только обеспечение безопасности продукции, работ и услуг, но и обеспечение технической (конструктивной, электромагнитной и т.д.) и информационной (программной и т.д.) совместимости, а также взаимозаменяемости продукции, согласования и увязки показателей и характеристик продукции, кодирования, классификации, унификации, типизации и агрегатирования машин и изделий, обеспечение единства методов контроля и единства маркировки. Как следствие, обеспечивается экономия всех видов ресурсов (снижение материалоёмкости, энергоёмкости, трудоёмкости, применение малоотходных технологий). В результате эффективного применения инструментов стандартизации устраняются технические барьеры в торговле, повышается конкурентоспособность и качество продукции. Стандартизация является гибким и мощным инструментом воздействия на рынок. Стандарт может содействовать как защите освоенного рынка и одновременному привлечению партнеров, так и захвату рынка, он может, как повлиять на отстающих в развитии, так и вывести с рынка небезопасную продукцию и мотивировать к развитию инноваций, запрещая отсталые технологии. Можно долго говорить о тех результатах в экономике, которые достигнуты в развитых странах благодаря созданию эффективной системы стандартизации и использованию её в государственной политике. Это и дополнительный 1% ВВП в экономике Германии, Швейцарии и Австрии, и существенное повышение производительности труда, и 25%-ный вклад в технологические преобразования в Великобритании. Государство должно быть максимально заинтересовано в извлечении всех преимуществ стандартизации, в том числе на федеральном уровне. Оно должно стимулировать внедрение прогрессивных технологий в промышленности, установленных в стандартах. Ведь, в конечном результате, растет производительность труда, развивается производство и, наряду с увеличением выпуска продукции, создаются новые рабочие места, увеличиваются налоговые отчисления, необходимые для реализации социальных обязательств государства. «Ультралиберальный взгляд на государство как на «ночного сторожа» и ставка на «невидимую руку рынка» сегодня, на фоне мощного мирового финансово-экономического кризиса, выглядят не более достоверно, чем древние языческие верования, согласно которым Солнце вращается вокруг Земли, а сама Земля покоится на четырех черепахах. Роль государства в экономиках всех без исключения стран G20 растет и будет расти. Ничуть не меньше нужны государству эффективные плановые инструменты и для модернизации экономики и инфраструктуры. В странах G8 и ещё ряде стран «Большой двадцатки» власти буквально принуждают бизнес к технологическому переустройству предприятий. Планомерно выводят из эксплуатации устаревшее оборудование. Планомерно навязывают бизнесу всё более высокие технологические стандарты эффективности, энергосбережения и экологичности».[1] Стандартизация играет ключевую роль в развитии инновационной экономики. В Евросоюзе, взявшем курс на создание конкурентоспособной инновационной экономики, сформулирован ряд задач в области стимулирования инновационного развития. Среди них - не только увеличение затрат на НИОКР в странах ЕС с 1,9 до 3% ВВП (прежде всего за счет роста ассигнований частного сектора), вертикальная и горизонтальная координация инновационной политики, создание единого Европейского исследовательского пространства, но и развитие стандартизации, являющейся катализатором и инструментом пошагового внедрения инноваций. Когда российские «инноваторы» говорят о том, что стандартизация и инновационный процесс несовместимы, то это или лукавство (для ухода на уровень корпоративных стандартов), или незнание элементарного процесса разработки и постановки продукции на производство. Стандартизация обеспечивает при этом концентрацию ресурсов (побеждает не самая «продвинутая» инновация, побеждает самая необходимая), метрологическое обеспечение инноваций (для инноваций актуален тезис: «Если нельзя измерить, то невозможно создать»), выход на рынки и востребованность продукции (дешевле заплатить за стандарт, чем за научную разработку, тем более что продукция, выпущенная по стандарту, гарантированно будет безопасной, надежной, качественной, совместимой и востребованной). Стандартизация сопровождает инновационную продукцию на всех стадиях её жизненного цикла, начиная с создания (НИОКР, организация производства), коммерциализации и заканчивая её эксплуатацией и утилизацией. На всех этих этапах поддерживают инновационную деятельность целые системы и комплексы стандартов, в том числе ЕСТД, ЕСКД, СРПП и др. Таким образом, без применения стандартизации и инструментов подтверждения и проверки соблюдения стандартов невозможно говорить о реализации намеченных руководством страны планов модернизации экономики. Нельзя даже говорить о преодолении технологического отставания российской промышленности. При этом разработанная в этих целях по специальному решению Совета Безопасности РФ программа стандартизации, которая должна была обеспечить гармонизацию с международными стандартами более 3500 национальных стандартов по шести критическим для российской экономики направлениям, не финансируется государством с момента её разработки в 2007 г. Для сравнения - в Китае аналогичная специальная программа стандартизации, содержащая более 10 тыс. стандартов, успешно реализуется с финансированием на 75% со стороны государства, 25% расходов взял на себя бизнес в рамках частно-государственного партнерства. На осуществление мер, связанных со вступившим в силу ФЗ, в том числе на разработку проектов технических регламентов, расходуется, по нашим оценкам, до 6 млрд. руб. в год. Выделяя ежегодно хотя бы четвертую часть этих денежных средств на стандартизацию, можно было бы полностью обновить необходимый для экономики России фонд стандартов, повысить степень их гармонизации с международными. В 2009 г. за счет средств бюджета было разработано более 90% национальных стандартов. Основной потребитель и пользователь стандартов - промышленность - практически не участвует в их разработке, ограничиваясь подготовкой экспертных заключений. Необходимо обеспечить стимулирование промышленности к активному участию в работах по стандартизации. Прежде всего следует поставить точку в дискуссии по вопросу отнесения затрат на разработку национальных стандартов на производство. Следует отметить, что этот вопрос обсуждается на различных уровнях уже более двух лет. Необходимость принятия данной меры поддержана РСПП, ТПП РФ, Деловой Россией, Общественной палатой РФ, отраслевыми министерствами. Однако до настоящего времени она не решена, что препятствует выходу на темпы обновления фонда национальных стандартов, предусмотренные Концепцией развития национальной стандартизации, одобренной Правительством РФ. Уже на протяжении трех лет - начиная с 2007 г. - на страницах журнала «Стандарты и качество» идет активнейшее обсуждение проекта закона «О стандартизации», который и призван решить проблему стимулирования разработки и применения стандартов в экономике России, в том числе и в сферах, не входящих в поле Федерального закона «О техническом регулировании». Вне рамок законодательного регулирования остались вопросы качества продукции, её взаимозаменяемости, унификации, совместимости, вопросы охраны труда, безопасности и качества услуг, другие аналогичные вопросы. С момента вступления в силу ФЗ «О техническом регулировании» многие из указанных выше вопросов оказались вне законодательного поля из-за того, что утратил свою силу Закон РФ «О стандартизации», несмотря на прямое указание в Конституции РФ на то, что стандарты находятся в ведении РФ (п. «р» ст. 71 Конституции РФ). Вопросы, находящиеся в ведении РФ и напрямую указанные в Конституции РФ, как правило, регламентируются федеральными законами. Техническое регулирование и стандартизация - соприкасающиеся, но разные социальные институты. Они отличаются между собой по предмету и объекту регулирования. Национальная система стандартизации является базой, на которую опирается не только система технического регулирования, но и другие правовые области, обеспечивающие регулирование промышленной безопасности, ядерной и радиационной безопасности, экологической безопасности, системы административного и муниципального управления, и наконец - система поддержки государственной социально-экономической политики, включающая обеспечение качества и конкурентоспособности продукции, работ и услуг, управление социальной сферой, охрану труда и здоровья, сбережение ресурсов, систему управления экономикой, системы обеспечения обороноспособности и мобилизационной готовности РФ и др. Более 30 федеральных законов и нормативных правовых актов опираются на систему стандартизации. Цели и принципы стандартизации также отличаются от принципов технического регулирования. Стандарты - это не документ органа власти, а результат достижения при разработке и утверждении национальных стандартов консенсуса заинтересованных сторон. Отсюда и специальная структура осуществления работ по стандартизации через технические комитеты по стандартизации, и оптимальность требований, включаемых в документы по стандартизации, в отличие от минимально необходимых требований по безопасности продукции, устанавливаемых в технических регламентах. Большинство стран имеют в своем законодательстве отдельные законы о стандартизации (Австрия, Бельгия, Бразилия, Венгрия, Израиль, Китай, Корея, Мексика, Новая Зеландия, Япония и др.). Опыт многих зарубежных стран (например, США, ФРГ, Китая, Японии и др.) свидетельствует, что во многих сферах деятельности, в том числе в сфере закупки и поставки продукции (товаров, работ, услуг) для государственных нужд, национальной безопасности, обеспечения безопасности труда и т.д., регулируемых стандартами (национальными, государственными, федеральными), интересы государства, производителей и потребителей продукции (работ и услуг), а также отдельных граждан диктуют необходимость применения этих стандартов на обязательной основе. Правовым основанием для установления статуса обязательного применения вышеупомянутых стандартов в сферах, не подпадающих под действие ФЗ «О техническом регулировании», является ряд федеральных законов: ФЗ «Об обеспечении единства измерений», ФЗ «Об энергосбережении», ФЗ «О социальной защите инвалидов», ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», ФЗ «Об основах охраны труда в РФ», ФЗ «О недрах» и др. Реформа технического регулирования в России, по сравнению с зарубежными странами, проводится в ускоренном формате. Учесть все нюансы воздействия реформы технического регулирования на стандартизацию было невозможно. Закон «О стандартизации» призван восполнить имеющиеся пробелы, учесть отрицательные тенденции в стандартизации, появившиеся при реализации реформы технического регулирования, и реализовать стратегические интересы государства (обеспечение технологического перевооружения, исполнение государственного заказа, обороноспособности, охрана окружающей среды, социальная защита населения), продвинуть инновационные технологии и повысить энергоэффективность экономики и т.д. Максимальный эффект будет достигнут при выведении стандартизации из-под действия ФЗ «О техническом регулировании» и эффективного применения государством этого инструмента социально-экономической, промышленной и торговой политики. Также в отсутствии осознанной технической политики невозможно создать реально функционирующие и экономически эффективные интеграционные образования - ЕврАзЭС, Таможенный союз, Единое экономическое пространство, о которых в последнее время так много говорят. В процессе присоединения к ЕС восточноевропейских стран в рамках соответствующих межгосударственных программ было установлено одно из главных требований, обеспечивающее свободное обращение продукции в ЕС, - это наличие в каждой из стран-кандидатов 80%-ного уровня гармонизации со стандартами ЕС. В соответствии с Соглашением о проведении согласованной политики в области стандартизации, метрологии и сертификации, подписанным 13 марта 1992 г., страны СНГ обязались проводить согласованную политику в области стандартизации, метрологии и сертификации. Благодаря этой политике, на протяжении последних лет технические барьеры между странами СНГ практически не возникали или могли быть при необходимости урегулированы в рамках процедур Межгосударственного совета по стандартизации, метрологии и сертификации (МГС). По сравнению со странами ЕС, страны СНГ имеют огромное преимущество - это изданные на русском языке единые стандарты, внедренные промышленностью в рамках тесной экономической кооперации, обеспечивающие единое техническое и информационное пространство и позволяющие признавать результаты испытаний и сертификации продукции. Аналогичные реформы в области технического регулирования проводятся в Белоруссии, Украине, Казахстане, Киргизии и других странах СНГ. Так, в области технического регулирования приняты новые законодательные акты: законы Республики Беларусь «О техническом нормировании и стандартизации» и «Об оценке соответствия требованиям технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации»; Закон Республики Казахстан «О техническом регулировании», Закон Республики Молдова «Об оценке соответствия», законы Украины «О стандартизации», «О подтверждении соответствия» и «О стандартах, технических регламентах и процедурах оценки соответствия» и т.д. Сопоставительный анализ законодательства стран СНГ показывает, что, несмотря на стремление стран СНГ сблизить свое законодательство в области технического регулирования, всё ещё остаются существенные различия. В странах СНГ различны даже цели технического регулирования: в России - это защита жизни и здоровья человека, охрана окружающей среды и предупреждение введения приобретателя в заблуждение; в других странах устанавливаются обязательные требования, в том числе в целях обеспечения национальной безопасности (Белоруссия, Казахстан, Молдавия, Украина), защиты (рационального использования) естественных ресурсов (Белоруссия, Украина), повышения конкурентоспособности продукции (Белоруссия, Казахстан), устранения технических барьеров в торговле (Казахстан), обеспечения наследственности населения (Белоруссия, Молдавия). Причем в данном случае все страны реализовывают одно и то же обязательное в рамках ВТО Соглашение по техническим барьерам в торговле. Объекты и область действия технического регулирования в законодательствах стран также существенно отличаются. В ряде стран СНГ в соответствии с Соглашением ВТО по ТБТ обязательные требования устанавливаются не просто к процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а к связанным с обязательными требованиями к продукции процессам производства (Белоруссия, Казахстан, Украина), оказанию услуг (Белоруссия, Казахстан, Молдавия, Украина). Из сферы технического регулирования исключены санитарные, фитосанитарные и ветеринарные меры, вопросы обращения ядерных материалов и лечебных средств, строительство (Украина), санитарные и фитосанитарные меры (Казахстан), продукция стратегического назначения и продукция, которая регулируется специальными законами (Молдавия). Таким образом, в большинстве стран уже на законодательном уровне заложен европейский принцип презумпции соответствия требованиям технического регламента при условии соответствия требованиям определенных национальных стандартов и других норм, в том числе технических кодексов установившейся практики. При этом именно межгосударственные (региональные) стандарты обеспечили и продолжают обеспечивать экономическую интеграцию и свободное движение продукции на постсоветском пространстве в течение последних 15 лет. Общеизвестно, что повышение уровня гармонизации стандартов на 10% между странами увеличивает объём двусторонней торговли на 3%. Несмотря на то, что в ФЗ № 365 в России введено определение межгосударственного (регионального) стандарта, неопределенность и недосказанность в межгосударственной стандартизации осталась. При этом в законах Белоруссии, Украины и Казахстана межгосударственные стандарты не только закреплены на уровне определений, но и имеют законный статус, государства законодательно обозначили необходимость и приоритеты их разработки, а также вопросы участия уполномоченных организаций в деятельности межгосударственных (региональных) организаций по стандартизации. Сравнительный анализ других основных определений (прежде всего в области оценки соответствия и обращения продукции), установленных в законах стран СНГ, также показывает их существенное отличие. В законе Казахстана даны определения процесса, услуги, гармонизированных и региональных стандартов и др., в законе Украины - определение организации, контроля, рыночного надзора, процедур оценки соответствия. В российском законе аналогичные определения отсутствуют, что усложняет как разработку технических регламентов и стандартов, так и их последующую правоприменительную практику. Процедуры разработки технических регламентов в странах СНГ различны. В отличие от Федерального закона «О техническом регулировании», согласно которому любое лицо может быть разработчиком проекта технического регламента, в аналогичном законе Украины установлена централизованная система как формирования программы разработки технических регламентов, так и непосредственно разработки проектов технических регламентов, причем с обязательным привлечением технических комитетов по стандартизации и центрального органа исполнительной власти по вопросам стандартизации. Аналогичные нормы по централизованному формированию программы разработки нормативных правовых актов в области технического регулирования заложены в законе Республики Казахстан «О техническом регулировании», при этом их разработку осуществляет соответствующий государственный орган. В соответствии с законом Республики Беларусь «О техническом нормировании и стандартизации» «разработка технических регламентов осуществляется республиканскими органами государственного управления в пределах предоставленных им полномочий». Отсутствие единой централизованной системы разработки технических регламентов в России уже сейчас приводит к многочисленному дублированию работ, пересечению областей действия будущих технических регламентов и предъявлению различных требований к одним и тем же объектам технического регулирования. Можно найти много примеров существенных отличий в законодательстве стран СНГ в области технического регулирования. Это и введение института назначенных (уполномоченных) органов по оценке соответствия (законы Белоруссии, Молдавии, Украины), и процедуры разработки государственных стандартов (законы Белоруссии, Казахстана, Украины), и наличие национальных систем подтверждения соответствия продукции (закон Молдавии), и многое другое. Каким же образом можно в условиях различных законодательств стран СНГ обеспечить свободное продвижение товаров, снижение барьеров в торговле, признание результатов оценки соответствия? В ЕврАзЭС 24 марта 2005 г. принято Соглашение об основах гармонизации технических регламентов государств-членов ЕврАзЭС. В этом соглашении предусмотрена разработка единых технических регламентов в виде международных договоров. Учитывая существенные отличия законодательств стран-участниц в области технического регулирования, реализация данного соглашения на практике трудноосуществима. Реальным решением этой проблемы для 11 стран СНГ было бы применение межгосударственной модели технического регламента, которая применялась бы сторонами с учетом особенностей национальных законодательств, с использованием, прежде всего, межгосударственных стандартов как объединяющих факторов. Необходимость подписания соглашения в возможно короткие сроки объясняется тем, что в странах СНГ уже приняты либо находятся в стадии принятия законодательные акты, определяющие механизм подтверждения соответствия товаров, а также активно ведется разработка технических регламентов. Есть и другой путь решения проблемы - принятие технических регламентов международными договорами, как это предусмотрено в ЕврАзЭС. Но такой способ возможен только при условии максимального сближения законодательств стран СНГ в области технического регулирования. Как же мы сближаем наши законодательства, в том числе с учетом того, что большинство стран СНГ выбрали европейский путь реформирования? К сожалению, непоследовательно и противоречиво. Говоря о внедрении нового подхода с заданием обобщенных существенных требований в регламенте, мы законодательно и, соответственно, на практике полностью упустили все другие составляющие нового подхода - это создание института уполномоченных органов по сертификации, которые под свою ответственность должны применять требования регламентов при подтверждении соответствия, системы оперативной обратной связи в части применения и нарушения требований регламентов, эффективной системы государственного контроля и надзора. И, наконец, - это полный контроль со стороны государства за разработкой и актуализацией стандартов, используемых для подтверждения требований технических регламентов. Говоря о реализации реформы технического регулирования, о снижении административного давления на предпринимателей, нельзя забывать о главной цели реформы - защите жизни и здоровья граждан. К сожалению, в погоне за количеством принятых технических регламентов упускаются проблемы переходного периода - вопросы сертификации и декларирования продукции, реформы аккредитации испытательных лабораторий и органов по сертификации. Государство на протяжении последних лет практически самоустранилось от выполнения своей основной функции - защиты граждан от опасной, контрафактной и некачественной продукции, и, прежде всего, такой социально значимой продукции, как пищевая. Приказом ФТС России от 13 октября 2008 г. № 1276 внесены изменения в перечень документов и сведений, необходимых для таможенного оформления товаров в соответствии с выбранным таможенным режимом. Из перечня документов и сведений, необходимых для таможенного оформления товаров, исключены сертификаты соответствия (одобрение типа) транспортного средства, а также сертификаты соответствия требованиям национальных стандартов для продукции (при наличии санитарно-эпидемиологического заключения). Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2009 г. целый ряд социально значимых групп продукции (пищевая продукция, бытовая химия, посуда и т.д.) переведен под декларирование на основе собственных доказательств, с учетом того, что на эту продукцию выдается санитарно-эпидемиологическое заключение. Вместе с тем, учитывая определение санитарно-эпидемиологического заключения, очевидно, что данный документ подтверждает соответствие продукции только требованиям безопасности, причем далеко не всем, и не обеспечивает как саму идентификацию продукции, так и проведение работ по подтверждению соответствия продукции всем требованиям безопасности, а также всем заявленным изготовителем свойствам, физико-химическим показателям, сырьевому составу. Единственным документом, устанавливающим не только безопасность пищевой продукции, но и её соответствие заявленному наименованию, сырьевому составу, потребительским свойствам, является сертификат соответствия, выданный независимым от изготовителя и потребителя органом по сертификации на основании испытаний, проведенных в независимой технически компетентной испытательной лаборатории. После поступления продукции на потребительский рынок её соответствие обязательным требованиям проверяется в рамках проведения государственного контроля (надзора). Вместе с тем, в связи с вступлением в действие в июне 2009 г. ФЗ № 294 государственный контроль (надзор) фактически свернут, так как одна плановая проверка раз в три года с предварительным уведомлением проверяемого не позволит обеспечить соблюдение изготовителем (поставщиком, продавцом) обязательных требований к продукции, установленных нормативными правовыми актами. При этом в соответствии с государственным докладом «О санитарно-эпидемиологической обстановке в Российской Федерации в 2008 году», по данным Роспотребнадзора, около 40% продуктов, реализуемых в России, являются фальсифицированными. Чаще всего подделывают мясные и молочные продукты, чай, кофе, минеральную воду и мед, а также кондитерские изделия. К примеру, в мясной продукции производится замена мяса-сырья мясом птицы механической обвалки, соевыми белковыми продуктами, низкосортным белковым сырьём животного происхождения (шкурка свиная, животный белок), в рыбной продукции более дешёвые виды рыб выдаются за более дорогие, в молочной продукции отмечается замена молочного жира растительным. В последнее время участились случаи фальсификации мясного сырья, которые раньше носили единичный характер и касались преимущественно мяса птицы как импортного, так и отечественного производства. Однако сейчас обнаруживаются многочисленные следы инъекцирования блочного мяса, а также полутуш и четвертин. Лабораторными исследованиями такого сырья выявляется присутствие пищевых влагоудерживающих добавок - хлорида натрия, фосфатов, а также обычной воды и растительного белка. По результатам проведения государственного контроля (надзора) Ростехрегулированием в 2008 г. при 9011 проверках нарушения установлены в 4937 случаях (54,8%). При проведении 911 внеплановых проверок по жалобам потребителей, в 458 жалоба потребителя была подтверждена (50%). Административная и уголовная ответственность изготовителя (поставщика, продавца) за несоблюдение обязательных требований минимальна. Штраф в 15-20 тыс. р., который накладывает Роспотребнадзор на российские сетевые компании, практически ими не ощущается. Например, в 2008 г. средняя сумма штрафа по результатам проверок предприятий Роспотребнадзором составила порядка 4 тыс. р. Для примера, в США недостоверная информация на этикетке карается штрафом в размере 100 тыс. долл. или тремя годами тюрьмы. Реализация продукции без документов влечёт за собой штраф в 250 тыс. долл. или пять лет тюремного заключения. Также высокая мера ответственности предусмотрена и законодательством ЕС. Оплата испытаний, подтверждающих нарушение обязательных требований, в соответствии с решением Конституционного суда РФ также возлагается на государство, а не на виновника нарушений. В такой ситуации прибыль изготовителя (поставщика, продавца), полученная от реализации некачественной, контрафактной продукции, существенно превышает объемы возможных штрафных санкций. Окончательный уход государства от возможности ориентировать потребительский рынок на защиту потребителя от контрафактной и некачественной пищевой продукции завершит массовый перевод пищевой продукции, товаров народного потребления под декларацию о соответствии на основании собственных доказательств. При этом следует иметь в виду, что на предприятиях среднего и мелкого бизнеса по производству, как пищевых продуктов, так и товаров потребительского ассортимента, как правило, отсутствуют испытательные лаборатории, осуществляющие постоянный контроль качества и безопасности вырабатываемой продукции. Таким образом, декларация о соответствии на основе собственных доказательных материалов в отсутствии реальной доказательной базы и ответственности изготовителя превратится в фиктивный документ. За рубежом ситуация принципиально другая. Практически все ведущие зарубежные страны в последнее время усилили возможность влияния государства на обеспечение безопасности и качества пищевой продукции, в том числе поставляемой в страны по импорту. Широко внедряются стандарты по прослеживаемости пищевой продукции, проведению контроля и надзора на всех этапах производства пищевой продукции «от поля до прилавка», в том числе на территориях стран поставщиков. Так, например, в ноябре 2007 г. Межведомственная рабочая группа по вопросам безопасности импорта (The Interagency Working Group on Import Safety), на которую правительством США была возложена обязанность разработки мероприятий по повышению безопасности импортируемых продуктов, разработала План действий по безопасности импорта (Action plan for Import Safety. A roadmap for continual improvement), в соответствии с которым установлено три организационных принципа (Предотвращение и проверка; Вмешательство; Реагирование), дано 14 общих рекомендаций и определено 50 конкретных мероприятий с указанием ответственного агентства и сроков выполнения. Законодательство ЕС по организации и проведению официального контроля в области производства и реализации пищевой продукции (Постановление ЕС № 882 от 29.04.2004), имеет ряд принципиальных отличий от требований российского законодательства. Главное заключается в том, что в странах ЕС государственный контроль осуществляется не в сфере обращения, как это установлено Федеральным законом «О техническом регулировании», а по всей цепочке товародвижения «от поля до тарелки», и носит предупредительный характер. Такой подход значительно сокращает риск появления небезопасных пищевых продуктов в торговой сети, существенно сокращает количество испытываемых образцов, а также расходы, связанные с их испытаниями. Таким образом, рассматривая общую ситуацию с обеспечением обязательств государства по защите прав потребителей на безопасную и качественную пищевую продукцию, можно констатировать, что в отсутствии контроля на границе, с учетом либерализации государственного контроля (надзора) на рынке, а также учитывая несовершенство российского законодательства по ответственности за выпуск опасной и недоброкачественной продукции, единственным реальным барьером на пути опасной продукции остается обязательная сертификация или декларация на основе испытаний в независимой аккредитованной лаборатории. Одна из основных причин создания такой сложной ситуации на потребительском рынке - это отсутствие осознанной государственной потребительской политики. При этом в Европейском союзе действует и постоянно обновляется среднесрочная (от двух до пяти лет) стратегия работы Комиссии в области защиты потребителя на европейском уровне. Она устанавливает три среднесрочные цели, реализуемые через действия, включенные в краткосрочную оперативную программу, которая будет регулярно пересматриваться с помощью рабочих документов служб Комиссии. Этими тремя целями являются: высокий общий уровень защиты потребителя, эффективное применение санкций при нарушении правил защиты потребителя, участие потребительских организаций в политике ЕС. Цели ориентированы на то, чтобы помочь достижению интеграции интересов потребителя во все остальные аспекты политики ЕС, довести до максимума выгоды от единого рынка для потребителей и подготовиться к его расширению. Подводя итоги прошедших семи лет реформы технического регулирования можно сделать следующие выводы: в условиях несистемного и непоследовательного проведения реформы и отсутствия необходимой централизации и координации работ в авральном режиме будут появляться всё новые «свежеиспеченные» технические регламенты, которые будут усугублять ситуацию на рынке и всё больше разделять страны-участницы ЕврАзЭС и Таможенного союза. Несмотря на проявленное на самом высшем уровне внимание к проблемам технического регулирования, проблемы не только остаются, но и умножаются. Поддерживая идею необходимости реформирования системы технического регулирования, повторяю предложения, приведенные в письме бывших председателей Госстандарта Президенту РФ:
И последнее. Я хотел бы обратиться к руководителям, отвечающим за реформирование системы технического регулирования: прекратите имитацию кипучей деятельности, вводящей в заблуждение Президентом РФ!
[1]Степашин С.Модернизация без плана не бывает / Регион-Центр, 2009, № 8-9.
Журнал «Представительная власть», №2-3, 2010 г. Источник: Комитет РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия
В.Путин: «Российский бизнес доказал свою дееспособность, умение развиваться в достаточно сложных условиях» В.Путин: «Российский бизнес доказал свою дееспособность, умение развиваться в достаточно сложных условиях»
17 мая в Доме Правительства РФ
состоялась встреча премьер-министра В. Путина с руководством РСПП. В.
Путин предложил участникам встречи обсудить приоритеты на ближайшую
перспективу, дальнейшую реализацию антикризисных мер, модернизационную
политику, сформированную правительством. « Мы с вниманием относимся к
экспертным оценкам РСПП, стремимся учитывать конструктивные предложения
бизнеса, при подготовке принятия решений. Находимся в постоянном
контакте практически со всеми, сидящими в зале», - заметил глава
кабинета министров.
По материалам РСПП
Совет Федерации ратифицировал 8 документов Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана Совет Федерации ратифицировал 8 документов Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана
Одобрены федеральные законы "О ратификации Протокола о внесении изменений в Соглашение о принципах взимания косвенных налогов при экспорте и импорте товаров, выполнении работ, оказании услуг в таможенном союзе от 25 января 2008 года", "О ратификации Протокола о порядке взимания косвенных налогов и механизме контроля за их уплатой при экспорте и импорте товаров в таможенном союзе", "О ратификации Протокола о порядке взимания косвенных налогов при выполнении работ, оказании услуг в таможенном союзе", "О ратификации Соглашения таможенного союза по санитарным мерам", "О ратификации Соглашения таможенного союза о карантине растений", "О ратификации Соглашения таможенного союза по ветеринарно-санитарным мерам", "О ратификации Соглашения о взаимном признании аккредитации органов по сертификации /оценке /подтверждению/ соответствия/ и испытательных лабораторий /центров/, выполняющих работы по оценке /подтверждению/ соответствия" и "О ратификации Соглашения об обращении продукции, подлежащей обязательной оценке /подтверждению/ соответствия, на таможенной территории таможенного союза". Первый блок протоколов касается косвенных налогов. Один документ устанавливает, что при импорте товаров, подлежащих маркировке акцизными марками, на территорию одного государства-участника таможенного союза с территории другого косвенные налоги взимаются налоговыми органами государства-импортера. Он определяет также, что особый порядок применения косвенных налогов при импорте в особые экономические зоны будет урегулирован отдельным международным договором. В соответствии с другим протоколом, в таможенном союзе применяется нулевая ставка налога на добавленную стоимость и освобождение от уплаты акцизов при экспорте товаров, в том числе по договорам лизинга и товарного кредита. Он содержит правила определения налоговой базы при ввозе товаров, в том числе товаров, полученных по договору товарного кредита, товаров, являющихся продуктам переработки давальческого сырья, товаров, ввозимых по договору лизинга. Для контроля за своевременностью и полнотой уплаты косвенных налогов протоколом установлены сроки представления в налоговый орган деклараций и перечень сопроводительных документов. Третий документ закрепляет принцип взимания косвенных налогов при выполнении работ, оказании услуг по месту. При этом налоговая база, ставки налогов, порядок их взимания и налоговые льготы определяются в соответствии с законодательством государства на территории которого произведены работы или оказаны услуги. Исключение составляют работы по переработке ввезенного давальческого сырья, с последующим вывозом продуктов переработки на территорию другого государства. При выполнении таких работ применяется нулевая ставка налога на добавленную стоимость. При этом налоговая база по НДС определяется как стоимость выполненных работ. Кроме того, протокол расширил перечень работ и услуг, местом реализации которых признается место нахождения покупателя. Следующий блок документов состоит из соглашений по санитарному контролю в рамках таможенного союза. Один из документов подразумевает проведение сторонами согласованной политики для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и охраны территории таможенного союза от ввоза и распространения инфекционных болезней и продукции, не соответствующей санитарно-эпидемиологическим и гигиеническим требованиям. Действие соглашения распространяется на физических лиц, транспортные средства, а также товары, подлежащие санитарно-эпидемиологическому. Для реализации соглашения Комиссия таможенного союза утвердит и ведет следующие документы: единые перечень товаров, санитарно-эпидемиологические и гигиенические требования и формы документов, подтверждающих безопасность продукции. Второе соглашение призвано обеспечить охрану территории таможенного союза от завоза и распространения вредных организмов и подкарантинной продукции, не соответствующей фитосанитарным карантинным требованиям. Для реализации соглашения Комиссия таможенного союза ведет перечень подкарантинной продукции, а также положения о карантинном фитосанитарном контроле и порядке его осуществления. Соглашение предоставляет право каждой из сторон разрабатывать и вводить временные карантинные фитосанитарные меры. Последнее соглашение из этого блока предусматривает ветеринарно-санитарные меры аналогичные документу о карантине растений. Еще один блок соглашений определяет скоординированную политику таможенного союза в вопросах технического регулирования. Первый документ предусматривает взаимное признание сторонами аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий, выполняющих работы по оценке соответствия. При этом национальные системы аккредитации, руководствуются требованиям международных стандартов. В соответствии с соглашением, органы по аккредитации осуществляют взаимные сравнительные проверки с целью достижения равнозначности применяемых процедур, ведут реестр аккредитованных органов и предоставляют в информационную систему Евразийского экономического сообщества сведения и документы, касающиеся аккредитации. Последнее из восьми соглашений призвано устранить технические и таможенные барьеры в торговле и создания условий для свободного обращения продукции на единой таможенной территории союза. Его положения применяются к ввозимой продукции, подлежащей обязательной оценке соответствия, а также перемещаемой между государствами сторон, до вступления в силу единого технического регламента Евразийского экономического сообщества на данную продукцию. При этом продукция допускается к обращению в том случае, если она прошла процедуры подтверждения соответствия на территории любого из государств сторон. Для реализации документа формируется единый реестр органов по сертификации и испытательных лабораторий. Порядок его создания устанавливает Комиссия таможенного союза. Она формирует, утверждает и ведет единый перечень продукции, подлежащей подтверждению соответствия, и устанавливает единую форму сертификатов соответствия, деклараций о соответствии, а также протоколов исследований, испытаний и измерений для признания сторонами их результатов.
По материалам Комитета РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия
Приглашаем 24-28 мая в ЦБО "Делум" (СПб, наб. Обводного кан., 138) на семинар "Проведение энергетических обследований с целью повышения энергоэффективности и энергосбережения тепло- и топливопотребляющих установок и сетей и электрических установок и сетей. (сертификация в системе РИЭР)".
Обзор подготовлен специалистами консорциума "Кодекс" с использованием информационно-правовых систем "Кодекс". |
| В избранное | ||
