Выпуск №79

Аналитический доклад,

представленный в правительство РФ, копия в Администрацию Президента,
о состоянии и перспективах жилищно-коммунальной реформы
на примере: муниципального образования г.Дубна МО   
 

          Первая редакция доклада была подготовлена 27 февраля 2005г. и разослана в сети Интернет по региональным Клубам избирателей. Вторая редакция дополнена разделом «Позитивные перемены, но не у нас», концептуальными выводами и некоторыми незначительными уточнениями.
               1. Введение.
         Жилищно-коммунальное хозяйство – самая проблемная отрасль городской экономики. Однако при чтении ежегодных отчетов главы города Дубна такое впечатление не складывается. О проблемах жилищно-коммунальной сферы, о том, как осуществляется реформа ЖКХ в них ни слова. В чем причина? Может от местных властей мало что зависит и отчитываться об итогах реализации реформы ЖКХ, информировать граждан об основных принципах и направлениях ценовой политики в сфере ЖКХ местные власти не обязаны? Действительно, мало информированным гражданам чиновники постоянно пытаются внушить мысль о том, что во всех проблемах жилищно-коммунальной отрасли виновато государство и все непопулярные решения спускаются сверху. Но всему есть предел. Пока рост квартплаты сопровождался адекватным повышением уровня заработной платы населения, потребители ЖКУ воспринимали квартплату как один из видов налога и не очень заботились о том, куда и на что тратятся их деньги, и почему растут тарифы.
          В последние три года ситуация резко изменилась. При росте средней заработной плате в г.Дубне в два раза квартирная плата выросла в пять раз. Причем ее абсолютный прирост в 2004г. составил величину, равную уровню квартирной платы 2001г. При этом население не только не почувствовало улучшения обслуживания и увеличения объемов работ по ремонту жилого фонда, но наоборот резко возросло недовольство граждан работой коммунальщиков. В дубненских газетах появились острые критические статьи и письма читателей на тему неудовлетворительной работы ЖЭКов. Некоторые потребители ЖКУ начали анализировать доступные им данные об экономической стороне деятельности коммунальщиков. Один из читателей газеты «Площадь Мира» посчитал, во что выливаются расходы жильцов его дома по статье «содержание и ремонт жилья» и пришел к выводу о том, что на эти средства жители его дома давно могли сделать капитальный ремонт подъезда, установить новые двери с домофоном и мн.др. Но на практике никакой отдачи от ЖКУ жильцы дома не видят, хотя исправно перечисляют в Расчетно-кассовый центр (РКЦ) стоимость услуг по содержанию и ремонту жилья. Стали возникать вопросы по поводу нормативов потребления коммунальных услуг. Почему при переходе на счетчики расход воды уменьшается в несколько раз? Кто и на каком основании установил в городе существующие нормативы потребления воды и тепла?
           Отдельные самостоятельные попытки горожан разобраться с тарифами на ЖКУ, конечно, были мало эффективны, поскольку жилищно-коммунальная сфера города остается закрытой и непрозрачной. Все публичные выступления руководителей жилищно-коммунального комплекса сводятся, в основном, к жалобам на отсутствие денег, большие долги предприятий города перед коммунальщиками и плохую политику государства. При этом не раскрываются конкретные экономические и финансовые показатели работы предприятий ЖКХ, принципы формирования тарифов на ЖКУ, откуда берутся и как вычисляются нормативы потребления коммунальных услуг, порядок бюджетного финансирования льгот и субсидий малоимущим гражданам, кто и как контролирует объемы и качество оказанных услуг и выполненных работ, порядок планирования капитальных и текущих ремонтов и многие другие важные вопросы, ответы на которые могли бы пролить свет на истинные причины роста тарифов на услуги монополистов ЖКХ.
            Настоящий аналитический доклад – это первая в нашем городе попытка анализа итогов реформы ЖКХ. Она стала возможной благодаря судебному процессу об отмене постановления главы города о повышении тарифов на ЖКУ в 2004г. В ходе судебного разбирательства, инициированного общественностью (заявитель – Общественное движение «Клуба избирателей г.Дубны»), независимыми экспертами были исследованы планово-экономические и финансовые документы, раскрывающие механизм расчета и утверждения тарифов на предприятиях ЖКХ, порядок планирования и проведения капитальных и текущих ремонтов жилья, данные о перечислении из бюджета льгот и субсидий и др. Предметом особого разбирательства стал отчет аудиторов, проводивших так называемую независимую экспертизу тарифов на ЖКУ в конце 2003г. В данной работе мы постарались кратко и по возможности популярно изложить промежуточные итоги анализа исследованных нами документов, упуская наиболее сложные юридические и экономические разделы. Тем не менее, некоторые вопросы освещены, быть может, слишком подробно, перегружены цифрами, но неспециалистов и людей, не имеющих достаточного времени, чтобы вникнуть в детали, это не должно пугать – упустив чтение этих разделов, вы ни в коем случае не потеряете нить рассуждений. В целом в докладе учтены материалы в объеме не более 50% от тех, которые имеются в наличии экспертов Клуба избирателей г.Дубны.
            В процессе исследования нами нормативной базы, на основании которой в нашем городе утверждаются цены и тарифы на жилищно-коммунальные услуги, на федеральном уровне появились новые правовые акты, которые, на наш взгляд, могут иметь непредсказуемые последствия для населения. Чтобы это понять, нужно изучить стартовые условия нового этапа реформы ЖКХ. Проанализировав итоги реализации жилищно-коммунальной реформы на примере г.Дубны мы можем спрогнозировать ее дальнейшие перспективы с учетом принятия нового жилищного законодательства.
                    2.Краткое резюме.
         Из обращения участников митинга граждан г.Дубны в адрес губернатора Московской области от 12 февраля 2005г.:
              «Мы возмущены новым необоснованным повышением тарифов на ЖКУ. Администрация утверждает, что в нашем городе рост тарифов составил всего лишь 30% (!), в то время, как в других районах области достиг 50 и более процентов. Это очередное лукавство. Во-первых, по фактическим счетам за январь у многих дубненцев квартплата выросла на 60 и более процентов. Во-вторых, с учетом прошлогоднего повышения тарифов на ЖКУ, квартплата в Дубне за последние два года выросла в среднем в два раза и превысила федеральный стандарт предельной стоимости 1 кв. м площади жилья в месяц почти на 100%: в 2005г. достигла 54 руб. вместо 28 руб. по постановлению Правительства от 26 августа 2004г. №441. Нам объясняют, что повышение тарифов необходимо для того, чтобы не накапливалась текущая задолженность предприятий ЖКХ. На самом деле, за прошлый год долг городской администрации, например, перед отделом главного энергетика ОИЯИ за потребленные коммунальные услуги не только не снизился, но наоборот вырос на 28 млн.руб. и достиг 150 млн.руб.! Если бы институт не кредитовал нашу администрацию, город давно бы подвергся «веерному отключению».
         Поскольку никто из муниципальных чиновником и специалистов не занимается анализом причин роста тарифов, существенно обгоняющего инфляцию, наши общественные эксперты провели собственную экспертизу тарифной политики администрации г.Дубны. Наши выводы существенно отличаются от заявлений администрации, стремящейся возложить всю ответственность на региональные и федеральные органы власти. Если кратко, то основная причина безудержного роста тарифов кроется в неумении и нежелании осуществлять управление жилищно-коммунальным хозяйством города в соответствии с концепцией и законодательством о реформе ЖКХ, принятыми на федеральном уровне. В чем это выражается?
           Не установлен порядок регулирования тарифов на услуги монополий ЖКХ.
           Предприятия ЖКХ являются одновременно заказчиками и исполнителями работ и услуг.
           МУП «Служба заказчика» не занимается вопросами ЖКХ, хотя финансируется из городского бюджета по строке «Жилищно-коммунальное хозяйство».
           Объемы и качество производимых работ и оказываемых услуг никем не контролируются. Бюджеты жилищно-коммунальных предприятий непрозрачны и недоступны общественному контролю.
            Финансово-хозяйственная деятельность предприятий, оказывающих ЖКУ, практически никем не проверяется, ревизии не проводятся.
             Результаты независимой экспертизы тарифов на ЖКУ не публикуются, замечания аудиторов не устраняются.
            Нормативы потребления коммунальных услуг завышены и в установленном порядке не утверждены.
            Расчет цен на содержание и ремонт жилья производится неправильно и с нарушением методических указаний правительства РФ.
            Планы по капитальному ремонту жилья нарушаются, отчеты о проведении текущих ремонтов не предоставляются.
            Льготы и субсидии в полном объеме в сферу ЖКХ не поступают, в связи с чем в 2004г. население в среднем с 1 кв.м жилья платило более 40 руб. в месяц, а на счета предприятий ЖКХ поступало не более 25 руб.
           В ежегодных отчетах главы города проблемы ЖКХ не анализируются, пути выхода отрасли из кризиса не предлагаются.
            Таким образом, повышением тарифов администрация пытается за счет населения компенсировать собственную некомпетентность, неорганизованность и бесхозяйственность.
           Объявлено о намерениях администрации акционировать муниципальные жилищно-коммунальные предприятия. Этого нельзя допустить, поскольку организованная некомпетентными и нерадивыми чиновниками приватизация монополий может привести к необратимым негативным последствиям. Имущество в конечном итоге будет растащено и материальная база ЖКХ подорвана».
            Новое жилищное законодательство, не учитывающее реальное положение дел на местах, может только усилить негативные тенденции в жилищно-коммунальной сфере и привести к дезорганизации в системе управления жилищным фондом. «Поскольку старые законы не работают, принимаем новые» – такое бесхитростное объяснение дают с телеэкранов высокопоставленные правительственные чиновники.  Однако почему эти законы не работают – чиновники не объясняют. Жилищный кодекс содержит больше вопросов, чем ответов. Главный из них: где гарантия того, что чиновники местных администраций, не справившиеся с первым этапом реформы и проигнорировавшие, по сути, всю прежнюю законодательную базу, будут добросовестно реализовывать новые жилищные законы?
         3. Реализация основных целей и направлений реформы ЖКХ.
            Повышение тарифов и ставок оплаты стоимости услуг ЖКХ для населения предусмотрено реформой ЖКХ. Но этот процесс ограничен многими условиями и должен реализовываться в комплексе с решением других задач, предусмотренных Концепцией реформы ЖКХ, утвержденной Указом Президента РФ № 425 от 28.04.97г., последующими решениями Правительства РФ и уполномоченного им органа в лице Госстроя РФ. Каковы цели и направления реализации реформы ЖКХ? Как они реализуются в г.Дубне?
             Если кратко, жилищно-коммунальная реформа – это комплекс организационно-технических, экономических и социальных мероприятий, направленных на достижение баланса интересов производителей и потребителей жилищно-коммунальных услуг. Согласно  Концепции реформы «основными целями реформирования жилищно - коммунального хозяйства являются:
              обеспечение условий проживания, отвечающих стандартам качества;
              снижение издержек производителей услуг и соответственно тарифов при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг;
               смягчение для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования».
         Основными способами достижения указанных целей являются:
           «Совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в жилищно-коммунальном хозяйстве.
            Переход на договорные отношения, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг, преимущественно конкурсный отбор организаций, осуществляющих управление жилищным фондом и его обслуживание, обеспечивающих коммунальные предприятия материалами, оборудованием, и выполняющих проектно-строительные работы.
            Совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, в том числе установление повышенных тарифов на сверхнормативное потребление коммунальных услуг, а также дифференциация оплаты в зависимости от качества и местоположения жилья.
             Совершенствование системы социальной защиты населения: упорядочение существующей системы льгот, усиление адресной направленности выделяемых на эти цели средств».
             Как эти направления реформы реализуются в г.Дубне?
             О совершенствовании системы управления ЖКХ.
            Администрация практически никаких мер не приняла по рекомендациям Госстроя России. Предприятия ЖКХ являются одновременно заказчиками и подрядчиками на оказание жилищно-коммунальных услуг. Нормативно-методическими указаниями предписано заключение договоров предприятий ЖКХ со службой заказчика, которая должна играть решающую роль по регулированию тарифов и контролю в жилищной сфере, разрабатывать нормативную документацию, стандарты качества, отстаивать интересы потребителей. Главой города была создано МУП «Служба заказчика», которое финансируется из бюджета, причем по строке «Жилищное хозяйство», но в сфере ЖКХ заказчиком не является и к отрасли никакого отношения не имеет. Система управления в ЖКХ осталась фактически неизменной с советских времен, но в то время тарифы регулировало государство и они практически не повышались, а сейчас этот процесс пущен на самотек. Нет ни анализа, ни контроля, ни нормирования расходов. В городе отсутствует местная нормативная правовая база, устанавливающая порядок регулирования тарифов на ЖКУ и порядок назначения независимой экспертизы.
             О переходе на договорные отношения и создании конкурентной среды.
            Мы не наблюдаем даже признаков реализации подобных рыночных механизмов. В жилищно-коммунальной сфере, по сути, все осталось, как и 20 лет назад. Только цены отпущены и все издержки бесхозяйственности и некомпетентности чиновников ложатся на потребителей услуг монополистов. Сами потребители не только не могут влиять на объем и качество услуг ЖКХ, но не могут добиться даже внятных разъяснений по поводу роста квартплаты и ответов на поставленные вопросы. Муниципальные предприятия ЖКХ обязаны размещать заказы на производство работ на конкурсной основе, но они этого не делают.
             Совершенствование оплаты жилья и коммунальных услуг.
            Эти задачи также не были выполнены администрацией города. Принятая администрацией система расчетов тарифов для населения противоречит не только правительственной методике учета федеральных стандартов, но элементарным принципам целесообразности и справедливости. Принятая система оплаты не только не стимулирует снижение себестоимости услуг ЖКХ, но позволяет неограниченно повышать тарифы, что приводит к увеличению доли субсидий в полной себестоимости услуг коммунальных предприятий города и теоретически может довести ситуацию до абсурда, когда почти все население будет иметь право на получение субсидий. Только жилищно-коммунальные предприятия этих средств не получат, поскольку субсидии начисляются лишь на бумаге, но на счета предприятий ЖКХ не поступают.
             Совершенствование системы социальной защиты населения.
           От принятого в городе порядка начисления субсидий выиграли только малоимущие и богатые слои населения, имеющие излишки жилой площади. Большинство граждан, получающих отнюдь невысокую зарплату 4-6 тыс. руб., проживая в небольших стандартных квартирах, «записаны» в разряд обеспеченных и не могут рассчитывать на субсидию. Именно на их плечи легла основная тяжесть реформы ЖКХ по-дубненски, именно за их счет фактически компенсируются субсидии и льготы, которые не перечисляются из бюджета предприятиям жилищно-коммунального комплекса. Выигрыш малоимущих граждан-потребителей ЖКУ тоже не очевиден, поскольку из-за не поступления льгот и субсидий на счета предприятий ЖКХ не выполняются порой даже аварийно-восстановительные работы. Жильцам многоквартирных домов, включая льготников, самим и за свой счет приходится ремонтировать подъезды и укреплять двери.
            Каковы достижения реформы в нашем городе?
          Соответствуют ли условия проживания в наших домах стандартам качества? Населению об этом ничего неизвестно. Но мы и так видим обшарпанные и десятилетиями не ремонтируемые подъезды. Убогие и полуразрушенные фасады домов. Плохо работающие лифты. Протекающие крыши. Рвущиеся трубы и т.п. На все вопросы по неудовлетворительному состоянию жилищного фонда – мы слышим от руководителей коммунальных предприятий города один ответ: нет денег. Однако какими-либо расчетами и экономическими обоснованиями своей позиции руководство жилищно-коммунального комплекса себя не утруждает. Понадобился целый месяц, чтобы суду были представлены хотя бы какие-либо документы, на которых основано Постановление главы города о новых тарифах на 2004г. Анализ планов и фактически проведенных работ по капремонту жилищного фонда не дает оснований считать, что жилищно-эксплуатационные предприятия города расходуют средства по назначению и выполняют заложенные в тарифы объемы работ. План по капремонту на 2003г. составлял 21,3 млн.руб., израсходовано по факту – 27,45 млн.руб. Казалось бы план перевыполнен, но на самом деле из 57 позиций, предусмотренных планом, выполнено лишь 10 на сумму 6,4 млн.руб. Вне плана отремонтировано 42 объекта на сумму 21 млн.руб. Причем большая часть средств была освоена на асфальтировании внутриквартальных дорог, т.е. на проведение непрофильных для ЖКУ работ. В этом факте явно просматриваются признаки коррупции. По текущему ремонту еще больше возникает вопросов. Администрация так и не смогла ответить на вопрос, куда были потрачены 30 млн.руб., заложенные в калькуляцию себестоимости услуг МП ЖКУ по строке «Текущий ремонт» на 2003г..
             Задача снижения издержек перед жилищно-эксплуатационными предприятиями даже не ставится. Себестоимость их услуг согласно приведенным в суде данным росла темпами, существенно превосходящими индекс роста потребительских цен и цен на энергоносители.  Одним из эффективных средств снижения расходов является механизм конкурсного отбора подрядчиков, но он, как уже отмечалось, администрацией не используется. Программа энергосбережения, связанная с большими затратами заемных средств, растянулась на многие годы и не скоро даст свои плоды.
              Статистика свидетельствуют о резком повышении квартплаты за последние три года, которое абсолютно не учитывает темпов роста зарплаты. В результате жизненный уровень большинства дубненцев существенно снизился, о чем свидетельствуют массовые протесты граждан, многочисленные обращения в прессу, резолюции профсоюзных организаций. Абсолютная величина, на которую была повышена квартплата постановлением главы города в 2004г. почти равна стоимости квартплаты в 2001г. Незаконным и необоснованным решением главы города нанесен существенный удар интересам населения, не получающим субсидии. А таких большинство и они отнюдь небогатые люди. В условиях, когда бюджетные обязательства перед предприятиями ЖКХ хронически не выполняются, накапливаются долги, о безубыточном функционировании системы ЖКХ не идет и речи. Игнорирование администрацией города федеральных стандартов оплаты жилья и коммунальных услуг, непродуманный механизм начисления субсидий не обеспечивают социальную защищенность граждан, усиливают социальную напряженность в обществе.
              Таким образом, в г.Дубне власти проигнорировали практически все положения Концепции жилищно-коммунальной реформы. О том, как выполнялось законодательство, принятое в развитие Концепции реформы, будет видно из ниже приведенного анализа.

12 марта 2005г.

независимый эксперт-аналитик

Б.В.Шестов

А. Кулаков

alex@kulakoff.org

        вверх страницы

Все вопросы  и комментарии присылать по адресу:

Best IE6 1024 X 768

Март 14, 2004

Project manager:    Алексей Кулаков

Program manager: Анастасия Кулакова