Игорь Артемьев: «Наши союзники — и президент, и председатель правительства»

Глава Федеральной антимонопольной службы — о том, что за борьба развернулась вокруг закона о размещении госзаказа, почему хакеры атакуют площадки для проведения электронных торгов и о маленьком чуде, которое произойдет 1 января 2011 года

— Игорь Юрьевич, в послании Федеральному собранию президент назвал закон о госзакупках «коррупционным» и потребовал его пересмотра. Причины коррупции действительно в несовершенном законодательстве?

— Федеральный закон № 94 – это не закон о госзакупках, это закон о размещении госзаказа, речь в котором идет лишь о процедурах. В свое время ФАС при поддержке министра экономики Германа Грефа сыграла ключевую роль в том, что этот закон был написан и принят.

Некоторые его оценки для нас с вами будут одинаковыми и очевидными, а некоторые - спорными. Например, благодаря этому закону появился официальный сайт zakupki.gov.ru, с помощью которого сегодня президент, журналисты, все общество узнают о том, что покупают те или иные ведомства.

Это - безусловное достижение. Раньше мы не знали о том, что чиновники приобретают золотые кровати или часы, усыпанные бриллиантами. Не было бы столько вопросов о борьбе с коррупцией, все бы считали, что все хорошо. А пилили бы на самом деле больше, потому что в темноте это делать удобнее.

С 1 января 2011года сайт zakupki.gov.ru преобразуется в совершенно новую интегральную систему, не имеющую аналогов в мире.

— И какие ноу-хау нас ожидают?

— Например, туда поставят поисковик. Он нужен, с одной стороны, нам как органу контроля и вам, журналистам, а с другой стороны - предпринимателю.

Например, я набираю «молоко» и мне становятся видны все заказы в эти дни на молоко - по всем регионам и всем органам власти. Сейчас субъекты Российской Федерации имеют собственные сайты, 26 тысяч органов местного самоуправления– свои.

И есть другая услуга. Например, я продаю какой-то особый прибор или автомобиль. Набрал в поисковике – на сегодня заказов нет. Но система оказывает услугу: если кто-то где-то поставил заказ на мой или на похожий по классу прибор, мне приходит уведомление в виде смс-сообщения. Для предпринимателей создается единое экономическое пространство.

— Сайт, безусловно, хороший источник информации, но как он может помочь в ограничении необоснованных трат бюджетных денег?

— У нас работают пять площадок электронных торгов. Например, на площадке Сбербанка в день проходит 1000-1200 аукционов, на ней зарегистрировано около 40 000 предпринимателей (в будущем эта цифра может достичь 200 000). И практически во всех случаях падение цены от стартовой составляет более 20%. Расширение состава участников аукционов и экономия средств за счет конкуренции между ними – очевидное достижение 94-го закона.

А что было раньше? Не было аукционов вообще, были конкурсы в кабинете у чиновника, когда по непонятной процедуре он мог как угодно подавать оферты на выполнение работ или поставку товаров и по непонятным критериям оценивать победителя. Чаще всего информация о размещении заказов публиковалась в газете с тиражом в несколько экземпляров, и заказ получала «своя» фирма.

Другой важный элемент 94-го закона, о котором мало кто знает - независимый регистратор. Сейчас на базе Ростелекома – правительство это определило – идет шлюзование всех площадок, то есть передача всей информации независимому регистратору. Эта система закрытая. Там будет в течение 10 лет храниться вся информация по аукционам.

— То есть это своего рода compromat.ru, только отражающий реальные сделки?

— Смотрите, какие грандиозные задачи мы можем решить. Первое, самое простое: есть жалоба на саму площадку – она не пропустила кого-то, кто хотел участвовать в торгах. Приходит прокурор, приходит ФАС, берем из архива информацию, проверяем, как шел аукцион, как подавалась заявка, нет ли нарушений. В системе, кстати, нет ни одной бумаги, все подписи – электронные. Покажите мне хоть одну аналогичную систему в других странах.

Второе. С помощью этой системы можно будет получать ряды цифр по всем видам цен (молоко, «Форды», мебель). И тогда сразу станет видно, кто выбивается из общего списка. У нас по каждому виду товаров и услуг будет появляться информация о тех тендерах, где цена явно выше средней. Система сама подскажет, на какой аукцион нужно обратить внимание ФАС.

Третье. Что получит налоговая служба? Средневзвешенную рыночную цену. Основываясь на этих данных, можно будет более обоснованно исчислять налоговую базу.

Я считаю, что 94-й закон – это выдающийся прорыв в сфере размещения заказов, но некоторые коллеги действуют абсолютно по-российски. Они говорят, боже мой, как нам страшно – нет аналогов в мире, и все это первого января следующего года окончательно закрепляется в праве? Давайте разрушим всё, посыплем голову пеплом, потом возьмем самый плохой аналог в какой-нибудь западной стране и будем строить что-нибудь похожее на это.

Мы общаемся с большим количеством иностранных коллег, они все проявляют колоссальный интерес к нашей системе, нашему закону, мы их водим на электронные торговые площадки, организовываем совместные семинары. Они внимательно изучают российский опыт организации системы размещения заказов.

— И все же, что изменится, когда разработанная вами система заработает на полную мощность?

— 70% товаров, приобретаемых органами власти, будут проходить через сайт госзакупок. Нам говорят: какой ужас, муниципальные власти в деревне могут не справиться. Но в конце концов есть call-центр, в нем объяснят, что и как нужно делать.

Может, и будет какая-то неразбериха первое время, но игра стоит свеч. Хакерские атаки, которые сейчас испытывают на себе электронные площадки, неслучайны. Пытаются показать, что канал незащищенный, с доступом через интернет, хотят показать, что система неустойчива. Странно, но атакуются почему-то чаще всего дорожные тендеры, по которым больше всего вопросов и споров. Дорога, оказывается,– это уникальной сложности объект, поэтому никогда нельзя сказать, сколько он должен стоить и, обязательно, надо разыгрывать госзаказ на дороги на непрозрачном тендере. Хотя понятно, что есть дороги первой, второй, третей категории и есть определенные стандарты их строительства.

Что касается возможностей коррупции, то важно помнить, что проведению торгов предшествует планирование, определение сроков и стартовой цены. Чем это регламентируется? Бюджетным кодексом и нормативными актами Министерства экономики РФ. Вопрос определения стартовой цены сегодня не имеет никакого отношения к 94-му закону, который регулирует только процедуру размещения заказа.

Несмотря на это, мы уверены, что если конкуренция на аукционах будет обеспечена, то цена, какая бы она ни была на старте, все равно опустится до рыночной. Мы давно просим наших коллег, ответственных за разработку нормативно-правовой базы в этой сфере, примите акт, регулирующий вопрос установления стартовой цены контракта. Мы даже предлагаем: давайте напишем в 94-м законе правила определения стартовой цены. Для нас не секрет, что именно надо написать.

— Поделитесь!

— Например, при определении стартовой цены контракта надо использовать метод сопоставимых рынков (сравнение цены за этот же товар на других рынках или в других сопоставимых странах). Второй метод – ретроспективный. Данные закупок прошлых лет умножаем на инфляцию, например. Наконец, есть еще метод затрат. Сопоставив данные, полученные тремя разными методами, можно определить корректный диапазон стартовой цены.

Неужели трудно прописать, например, три этих метода, которые применяются и нами, и налоговиками, и таможенниками?

Правда, в Минэкономики написали сейчас документ, который называется Федеральная контрактная система. Наверное, для всех очевидно, что это десять лет назад надо было сделать. Хорошая идея. Но только почему для того, чтобы создать Федеральную контрактную систему, нужно уничтожить 94-й закон?

Не менее важно и то, что происходит после торгов. Исполнение контрактов не входит в сферу регулирования 94-го закона. Надо смотреть текст контракта: а где там неустойка, есть ли план и график строительства, чтобы можно было придти и проверить соблюдение сроков.

Еще вопрос: почему по контракту выплачивается аванс? Некоторые ведомства говорят: мы подрядчику выплатили 50% аванс, а он - убежал. А зачем ему вообще давать аванс? В большинстве случаев в этом нет необходимости, а выданный аванс должен быть защищен соответствующей банковской гарантией за подрядчика.

— То есть вы не согласны с тем, что сказал Медведев?

— Напротив, мы неукоснительно будем выполнять поручение президента по улучшению 94-го закона, и поручения, которые сегодня даны, крайне своевременные и важные. Наша позиция такая: мало еще прозрачности. Надо уменьшить количество конкурсов, еще больше проводить электронных аукционов, срочно формировать независимого регистратора, срочно формировать Федеральную контрактную систему, усилить меры антикоррупционной защиты.

Критики закона говорят: на аукционах постоянно демпингуют, наш производитель не может ничего продать. Вранье. Врут в основном жулики, которые годами кормились из бюджета благодаря закрытости. Теперь они эти деньги потеряли и пытаются вернуть все назад, используя разные способы. Отмечу, что одна только хакерская атака на электронную площадку по оценкам специалистов стоит 150 тысяч долларов…

— И что предлагают ваши оппоненты с такими основательными бюджетами?

— Какая альтернатива проведению аукционов? Конкурсы. При конкурсах определение победителя от 30 до 50 % зависит от субъективных критериев. То есть: мне нравится эта компания. Вот голосуют 11 членов комиссии. При честном голосовании один участник должен из 50 баллов получить 22, другой – 23, третий, допустим – 11. А у нас в 90% случаев один получал 50 баллов, остальные – 0! Потому что нет в России сегодня независимых членов комиссии. Мы десять раз предлагали ввести в тендерные комитеты представителей гражданского общества. Но этого не сделано.

Около трех лет мы добивались постановления правительства, чтобы при проведении конкурсов правильно считали баллы. Раньше считали кто как хотел, что же удивляться коррупции или спрашивать – какую гарантию вы можете дать на этот мост? Тысячу лет? Абсурд, конечно, но этот участник получал больше баллов, чем тот, кто предложил реальные сроки по гарантии.

Или второе – какой срок поставки? Компания, которая обладает информацией о заказе и по тем или иным причинам не сомневается в своей победе на аукционе, смело заявляет – два часа. Естественно, у нее и балл выше, чем у ее конкурентов. И нас призывают к этому вернуться…

Теперь про демпинг. Говорят: победители аукциона демпингуют, а потом перепродают тендер другому подрядчику, и навариваются.

— Вы полагаете, что такого не существует?

— Специально для борьбы с подобными историями мы с коллегами придумали «антидемпинговый треугольник». Пункт первый. Хотите торговаться – оставьте 5% в залоге у банка. Пункт второй – нужна банковская гарантия на 10-30% стартовой цены. Пункт третий – аукционный шаг в 0,5%. То есть победитель будет отличаться по цене от занявшего второе место на 0,5%. Обвальный демпинг тут даже теоретически невозможен.

Можно представить ситуацию, когда все участники аукциона представляют интересы одного игрока. Но если каждый из них оставит залог и получит банковскую гарантию, то вся операция окажется экономически бессмысленной.

Но даже если кому-то удастся сбить на 70% цену – то зачем перепродавать подряд?

Или говорят – фирмы-однодневки постоянно выигрывают аукционы. Где те банки, которые дадут гарантии фирмам-однодневкам? Ведь банк в случае исчезновения фирмы-однодневки первый и получит прямой убыток.

— То есть менять 94-й закон ни в коем случае нельзя?

— Нынешняя система достаточно продуманная, но есть ряд позиций, которые на самом деле можно было бы пересмотреть. Например, стимулировать закупку инновационных товаров. Но у нас в законодательстве нет определения «инновации»! Надо скорее решить этот вопрос. В мировой практике этих определений 10, у нас - ни одного. Вместо того, чтобы определиться с терминами, нас убеждают: аукционы не подходят для инновационной продукции. А скажите, пожалуйста – «Мерседес» с крючком для зонтика, например, - это инновационная продукция или нет? Холодильник с бантиком – это инновационная продукция? Кто и как это будет определять? Нам говорят – неважно, а ФАС стоит на дороге прогресса.

Ладно, если не получится определить, что такое инновации, предлагаем пойти другим путем. Все министерства получают простое поручение от премьера: определить 10 или 100 самых бюджетоемких закупочных товаров. Затем само министерство определяет для этого товара важнейшие критические параметры, определяющие новизну. Ну, например, топливо – евро-3. И по этой позиции правительство принимает решение – никому в Российской Федерации не закупать топливо с параметром содержания серы выше чем евро-3. Нужны лампочки? Критический параметр - удельные энергозатраты. Пусть министерство энергетики скажет, как определить этот критический параметр.

Провести эту работу можно за два месяца, и тогда все перестанут закупать барахло по завышенным ценам.

Нам говорят, что это не совсем инновации, а просто повышение качества путем отсеивания барахла. И что лучше было бы провести прямые переговоры с клиентами. И что сейчас мешает хоть 10 раз встречаться с потенциальными поставщиками, с конкурентами и спросить бизнес, не поможете ли вы нам написать правильное техническое задание, чтобы купить самое современное?

Я еще добавлю: для потребительских товаров, закупаемых чиновниками, нужно определить потолок цены. Грубо говоря, чиновники не должны иметь права закупать потребительские товары премиум-класса.

За 94-й закон идет борьба. К сожалению, союзников у нас не так много. Но, мы знаем, что это и президент, и председатель правительства, и многие министры, которые видят реальный эффект от работы закона. Экономия с момента вступления его в силу составила 770 млрд рублей, если считать разницу между стартовой ценой, объявленной заказчиками, и ценой заключения контракта. И будет еще больше, когда электронные аукционы заработают на полную мощь.

— Может, история с томографами сыграла злую шутку? Увидели проблему в стартовой цене, которая выше, чем цены производителей в два раза, и захотели простых решений?

— В истории с томографами много путаницы, часто, к сожалению, сравнивали несопоставимое. Например, если кто-то купил не только оборудование, но и расходные материалы на три года вперед, то и фактически заплаченная им сумма оказалась выше. Когда и Генеральная прокуратура, и мы попытались все это перевести в сопоставимые условия, получилось, что грубые нарушения были, но не в таком количестве, как считалось вначале. В целом по 94-ФЗ решение будет принято президентом и председателем правительства, наше же дело - подготовить хорошие альтернативы. Но, очевидно, что исполнение поручений президента РФ не может и не будет противоречить национальному плану по борьбе с коррупцией, под которым стоит подпись президента РФ.

— Кстати, вы слышали про премию «Золотой ершик», одним из учредителей которой выступает наша газета?

— Слышал, читал, что были совершенно занимательные закупки, в том числе золотые ершики для туалетов. Очень хорошо, что есть такие премии.

— Одной из самых громких побед ФАС в уходящем году можно назвать снижение тарифов на роуминг. Причем оно фактически началось еще до того, как ваше ведомство вынесло официальное решение. Можно ли сказать, что вам удается регулировать рынок не только административными рычагами, но и используя собственный авторитет?

— Что касается административных, силовых методов, то вы не сможете вспомнить ни одного случая, чтобы мы вместе с ОМОНом куда-то врывались, хотя проверки бывали и довольно сложные. Сегодня огромный штраф носит в основном заградительно-профилактический характер. Наша задача - не разорять компании, а показать, какая практика осуждается обществом, государством.

— В целом ситуацию на рынке мобильной связи можно назвать конкурентной, учитывая, что у нас всего три основных оператора?

— Конкуренция на рынке не всегда зависит от количества участников. Более того, обычно конкуренция десяти сильных участников более высокая, чем ста, как это ни парадоксально. Российский рынок мобильной связи высоко конкурентный по нескольким причинам. Во-первых, у трех компаний примерно одинаковое положение на рынке. Во-вторых, еще с ними конкурирует стационарная связь, а в-третьих, на рынке существуют и другие сильные компании, такие, например как «Теле-2», которые все время теснят лидеров. Мы их стараемся защищать, в том числе в системе стандартов, получения частот, потому что хорошо помним, что бывали случаи в истории, когда маленькая компания вдруг рождала новую технологию, обходила всех «монстров», принося потребителю новое благо.

— Кстати, а как 94-й закон и в целом политика ФАС способствуют защите интересов малого бизнеса?

— Именно благодаря 94-му закону малый бизнес получил доступ к государственному заказу, и получит его в еще большей степени, когда в единую систему будут включены регионы и муниципалитеты. Тогда, по нашим оценкам, общая сумма заказов для малого бизнеса вырастет до 200-400 миллиардов рублей в год. При этом немалая бюджетная поддержка малого бизнеса со стороны государства составляет сегодня около 30 миллиардов – почувствуйте разницу. И на что идут эти деньги? Например, на субсидирование процентной ставки. Была 18% годовых, стала 12 – чудесно, но все равно эту ставку надо отдавать! А через систему госзаказа поступают не кредитные, а живые деньги, без каких бы то ни было процентов, это и экономия для бюджета, и совсем другие возможности для малых предпринимателей.

И не в одних деньгах дело. В тех случаях, когда малый бизнес не будут допускать к аукционам, мы сможем, в течение нескольких дней, руководствуясь 94-м законом, восстановить права предпринимателей, потребовать допустить их к торгам.

— В течение нескольких дней – это ключевое понятие. Все же упирается в систему бюрократической волокиты и судопроизводства, можно отстоять свои права, но только тогда, когда это уже не нужно.

— По 94-му закону мы действительно принимаем решение за 5 дней и сразу даем предписание с мотивировочной и резолютивной частью, потому что все остальное уже не имеет смысла: либо уже контракт подписан, либо бюджетный год закончился. Опираясь на собственный опыт, мы предлагаем правительству РФ ввести процедуру административного обжалования в строительной сфере. В законодательстве на уровне Градостроительного кодекса прописаны юридически значимые процедуры, например, экспертиза, выдача разрешения на строительство, госкомиссия. Там же существует исчерпывающий перечень документов и сроки, в которые чиновник должен принять решение - 5 дней, 25 дней, неважно. Давайте установим, что прокурор либо ФАС в пятидневный срок будет рассматривать жалобу на любого чиновника, который допускает волокиту, увеличив время принятия решения, обозначенное в законе. И накладывать на него штраф: 20-50 тысяч рублей. Все изменится. Нам говорят: у ФАС и так много полномочий. Хорошо, пусть не мы. Просто нам это было бы, наверное, проще, потому что потребовалось бы вписать в 94-й и 135-й законы всего три строчки, а это законы, которые исполняли мы.

— А если у человека штраф за штрафом, нужно задуматься…

— О дисквалификации. Она у нас по закону о защите конкуренции уже введена, и по 94-му мы хотим предложить правительству её ввести.

— ФАС добилась в судах знаковых побед в спорах с крупнейшими нефтяными компаниями, на них наложены рекордные штрафы. Но изменит ли это правила игры на рынке бензина, или им проще платить штрафы из сверхприбылей, получаемых за счет ограничения конкуренции?

— С самого начала должны быть сформулированы некоторые принципы: что является правильным поведением в отношении потребителя, в отношении других компаний. Это стандарт, в обмен на следование которому санкции практически прекращаются. Мы говорили компаниям – не держите цены выше мировых. Предложили формулу, признанную в мире, которая бы устанавливала справедливую цену на нефтепродукты. Нефтяные компании наотрез отказываются ее применять. Поэтому мы долго судились с ними, и сейчас четыре вертикально-интегрированные компании должны заплатить в бюджет почти 500 миллионов долларов.

В качестве альтернативы формуле цены мы предложили биржевую торговлю нефтепродуктами. Небиржевые контракты, с сохранением правил коммерческой тайны, тоже рапортируйте, то есть вывешивайте на этой же биржевой площадке.

Мы убедили Правительство РФ, что лучше принять системные меры сейчас, но получить объективный индикатор внутрироссийских цен. Иначе мы еще два года будем судиться с нефтяниками.

С согласия Правительства РФ мы пошли на соглашение в суде с нефтяными компаниями, согласившись на снижение размера штрафа в обмен на признание ими нарушения антимонопольного законодательства и осуществления ряда структурных мер, и ввели в антимонопольное законодательство определение – не является монопольно высокой ценой цена, не превышающая соответствующие котировки на бирже. То есть мы главное оружие российского антимонопольного органа готовы разменять на правильную практику. Мы отказываемся от того, что впредь вообще сможем брать оборотные штрафы за что-нибудь кроме сговора, но тем самым мы делаем очень серьезный шаг с точки зрения цивилизованности этого рынка.

А введение биржевых торгов нефтью и нефтепродуктами на внутреннем рынке будет иметь системные последствия. Это ведь удар по трансфертному ценообразованию, по посредникам, которые покупают нефть на российской границе и перепродают ее втридорога. То же самое можно предложить позднее для металлургической и других отраслей.

— В этом году еще больше шума, чем обычно, было связано с ростом цен на продукты питания. В чем все-таки загадка гречки, внезапно подорожавшей втрое?

— Нельзя сбрасывать со счетов объективные факторы, такие, как засуха, но мы так же точно знаем, что есть и сговоры. Примеры таких дел есть в наших территориальных органах.

Проблема в том, что ценообразование на рынке продуктов питания деформировано, и это ощущается не только в экстремальных условиях, как этим летом. Условно говоря, есть продукт, например, молоко, которое стоит 5 единиц. Раз посредник, два посредник, молокозавод-монополист, которому принадлежат эти два посредника. До входа на молокозавод 5 единиц превращаются в 20, на выходе – в 35. А в торговых сетях конечный потребитель берет продукт уже по 45 единиц.

Правительство РФ индексирует пенсии, зарплаты, но эти деньги идут в карман посредникам и монополистам!

ФАС - не бюро регулирования цен, мы не можем за все цены на всех рынках отвечать, мы же только с монополистами работаем. Но в принципе усилия Правительства РФ, и соответственно наши усилия должны быть и были направлены на то, чтобы этой паразитической спекулятивной составляющей не было, либо она была минимальной.

Беседовали Юлия Балашова, Алексей Полухин