Еще в царской России чин подменил представления о личном достоинстве, чести, квалификации...

Император Александр I как-то сказал в сердцах: «Если бы у меня было 50 хороших губернаторов, я бы переменил всю Россию». Неужели в России не было тогда полусотни умных, образованных и порядочных людей? Конечно же, были, и намного больше. Но император не знал их и не мог знать.

В системе властной вертикали люди не видны, видны только чины. На военной службе многое ставит на свои места война. А как быть со службой статской?

Чтобы власти увидеть людей, надо доверить им самим управлять собой, но решиться на это неограниченному правителю очень страшно.

О проблемах бюрократии императорской России рассказывает знаток теории и истории государственной службы профессор Александр Оболонский.

24 января 1722 года Петр I утвердил знаменитую «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины». «Табель» установила три параллельных лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб, по 14 ступеней в каждой. Но в действительности еще в 1682 году по представлению думской Комиссии князя Василия Голицына было отменено «богоненавистное и враждотворное местничество».

Именно эта мера разрушила прежнее — родовое — основание лестницы чинов. А Петр своей «Табелью» лишь завершил дело, «обогатив» отечественную традицию элементами бюрократической «вертикали». Основным путем продвижения по чиновной лестнице стала выслуга лет. Однако верхней ступенькой такого механического продвижения был 5-й класс; получение более высокого чина возможно было лишь по пожалованию императора.

При этом первый класс — канцлер — был исключительным: за всю историю он был пожалован лишь 11 чиновникам. Чины 12-й и 13-й существовали только номинально (корабельный секретарь, провинциальный секретарь), а в 1811 и 1834 гг. были и формально упразднены. Так что реально лестница состояла из 11 классов.

Дополнительно к «Табели» существовали еще и высшие почетные звания — статс-секретарь Его Величества, член Государственного совета, сенатор, почетный опекун, а также так называемое внетабельное чиновничество — низшие канцелярские служащие (копиисты и пр.). Сетка должностей корреспондировалась с лестницей чинов, но не жестко, а допуская определенный «люфт», так что чин мог как бы опережать должность, а мог и отставать (примерно как в нынешней военной службе). Соответственно, и шкал привилегий было две — по должностям и по чинам. Форма обращения к чиновнику — «титулование» — также подчинялась табельной иерархии: к 1–2-му классам (канцлер, действительный тайный советник) надлежало обращаться «ваше высокопревосходительство», к 3–4-му (тайный советник, действительный статский советник) — «ваше превосходительство», к 5-му (статский советник) — «ваше высокородие», к 6–8-му (коллежский советник, надворный советник, коллежский асессор) — «ваше высокоблагородие», к последующим (титулярный советник, коллежский секретарь, губернский секретарь, коллежский регистратор) — «ваше благородие». По своей многомерности, детализированности и дробности система была беспрецедентной. Тут мы определенно «обогнали» Запад, хотя и заимствовали у него ряд названий.

По одежке встречали и провожали

Все чиновники носили мундиры, а зимой и шинели, по которым можно было установить ведомство, где они служили, и чин. При этом чиновников разных ведомств можно было различить и по пуговицам, и даже «с изнанки»: сановники первых пяти классов имели цветную подкладку шинелей, цвет которой зависел от ведомства: в телеграфном — желтая, в путейском — зеленая, внутренних дел — красная... В своем стремлении к оказениванию всего общества, включая даже те профессии, которые, казалось бы, по самому смыслу своей деятельности должны иметь независимый статус, правительство и на них распространяло чиновничье-мундирные «привилегии».

Так, Павел I ввел почетные звания мануфактур-советника и коммерции советника для лиц, успешно занимавшихся промышленностью и торговлей; они были приравнены к 8-му классу гражданской службы. Ученые ценились дешевле: «профессорам при академии» и «докторам всяких факультетов» давался чин 9-го класса, то есть титулярного советника, которого в известном романсе прогнала генеральская дочь, сочтя его объяснение в любви дерзким нарушением социальной иерархии.

Чины присваивались и выборным деятелям органов самоуправления — предводителям дворянства, а позднее и городским головам и председателям земств.

Мундиромания, оказенивание общественного сознания дошли до такой степени, что мундиры в восемнадцатом веке носили даже служители муз — члены Академии художеств. Ношение мундиров было обязательным. Разработка их эскизов, периодическая перемена фасонов в соответствии с веяниями моды, детальная регламентация знаков различия и правил их ношения всегда считались одним из важнейших государственных дел, в подробности которых лично вникали сами императоры. Любое, даже мельчайшее изменение в форменной одежде требовало высочайшего утверждения. И это было далеко не формальностью. Императоры, как правило, помнили детали форменной одежды всех высших и средних чинов и замечали малейшие отклонения от регламентов. Существовало семь вариантов форменной одежды — парадная, праздничная, обыкновенная, будничная, особая, дорожная и летняя — и подробное расписание, что в какие дни надлежит носить.

Казенная собственность человек

Иногда гражданские чиновники получали в виде особого отличия свитские, то есть придворные чины. Известный американский исследователь России Ричард Пайпс замечает, что «Табель о рангах» превратилась в настоящую хартию служивого сословия… «Поступление на службу и служебное продвижение сделались в России родом национальной одержимости, особенно в низших классах, импульс, который в странах коммерческих устремлялся в накопление капитала, в императорской России направлялся обыкновенно на обзаведение чином».

Чин подменил представления о личном достоинстве, чести, квалификации... Один из западных путешественников, посетивших Россию в царствование Павла I, был поражен тем, что «здесь всё зависит от чина... Не спрашивают, что знает такой-то, что он сделал или может сделать, а какой у него чин». Пушкин с горечью писал: «Чины сделались страстью русского народа. У нас не ум ума, а чин чина почитай». А его нечиновный приятель князь Голицын должен был до старости лет подписываться унизительно «недорослем».

Чин не только формировал личность и строго указывал на место человека в общественной иерархии, не только определял стиль его жизни и поведение вплоть до мелких деталей. Порой он как бы отделялся от своего материального носителя, начинал самостоятельную жизнь. Хрестоматийный пример подобной материализации — нос коллежского асессора Ковалева, принявший образ статского советника, то есть чина, на три ступени более высокого, и благодаря этому холодно третировавшего своего «бывшего хозяина». «Расколдовывание» же подобной псевдореальности воспринималось как отклонение от социальной нормы.

Человек при поступлении на службу становился как бы казенной собственностью, и так и оставался ею на протяжении всей своей жизни. Добро бы еще это привело к уменьшению злоупотреблений и произвола чиновников, к возникновению честной и эффективной администрации. Увы, нет. Злоупотребления росли с необыкновенной быстротой. Трансформация патриархальной московской монархии XVII века в империю вызвала резкое возрастание численности бюрократии: только за 1720–1723 гг. число приказных увеличилось более чем в два раза. Результатом стало снижение уровня профессионализма — при возрастании амбиций и аппетитов чиновников.

Впрочем, было бы односторонним считать, что «Табель о рангах» не принесла совсем уж ничего хорошего. К положительным чертам рассматриваемой системы, думается, можно отнести то, что она расширила возможности для возвышения при соблюдении определенных условий людей из низших классов. Это во многом было вынужденной мерой: после освобождения дворян от обязательной службы (в 1761 году) многие из них стали ограничивать свое «служение Отечеству» несколькими годами в молодости, а затем выходили в отставку, предпочитая вести праздную жизнь в родовых имениях либо за границей. По мере же разрастания «государева хозяйства» обнаружилось, что без широкого привлечения на статскую службу недворян не обойтись. Доля поместных дворян в составе гражданского чиновничества неуклонно сокращалась. Это весьма беспокоило власть, отрицательно относившуюся к размыванию межсословных барьеров. Поэтому правительство периодически повышло уровень класса, дававшего право на наследственное дворянство.

Так, к середине XIX века это право было ограничено уже лишь пятью, а при Александре II — четырьмя высшими классами. Однако саму тенденцию к «дедворянизации» госслужбы оно было вынуждено принимать как данность.

Уже к началу XIX века сформировался особый социальный слой низшего и среднего чиновничества, в рамках которого фомы опискины воспроизводились от поколения к поколению. Юридически их статус урегулировал Николай I законами 1827 и 1834 гг. Первый закон определял порядок поступления на службу, а второй — условия дальнейшего продвижения по лестнице чинов. В основу продвижения был положен принцип выслуги, почти автоматически обеспечивавший медленный переход с одной ступени на другую, причем скорость продвижения лишь очень незначительно зависела от профессиональных достоинств чиновника.

Но сама роль чиновников в государстве становилась все более значительной. Николай I говорил, что «моей империей управляют двадцать пять тысяч столоначальников». Маркиз де Кюстин в своих знаменитых записках о России 1839 года так описал эту ситуацию: «Здесь имеется особый класс людей, соответствующий нашей буржуазии, но не имеющий ее твердого характера — следствия независимости; и ее опытности — следствия свободы мысли и образованности ума. Это — класс низших чиновников, как бы второе дворянство... они самые жестокие деспоты в этом деспотическом государстве; выходцы из народных училищ, вступившие в статскую службу, они правят империей вопреки императору... Из своих канцелярий эти незаметные тираны, эти деспотичные пигмеи безнаказанно угнетают страну и даже императора, стесняя его в действиях. Тот хоть и понимает, что не столь всемогущ, как о нем говорят, но, к удивлению своему (которое желал бы сам от себя скрыть), порой не вполне знает, насколько ограничена его власть... Видя, как тирания чиновников подменяет собою деспотизм императора, содрогаешься от страха за эту страну».

И это говорится о правлении самого жесткого, авторитарного и по-своему весьма эффективного властителя послепетровского времени, который стремился лично вникать во все дела, контролировать и решать все вопросы!

При этом любопытно, что слова императора Николая о 25 тысячах столоначальников в количественном плане были не более чем метафорой: точное число чиновников в середине его царствования не было известно ни ему, ни его канцелярии, и его не смогли установить даже позднейшие кропотливые исследователи. Есть данные о числе обладателей классных чинов на 1847 год — 61 548 человек; однако к ним надо прибавить еще внетабельное чиновничество, составлявшее, по разным оценкам и в разное время, от двух третей до одной четверти всего чиновничества.

Не по чину берешь

Низшее чиновничество жило в состоянии крайней бедности, почти на грани нищеты. Оклады были мизерны, к тому же выплачивались бумажными деньгами, в периоды частых тогда кризисов резко терявшими покупательную способность. Между высшей бюрократией и канцелярской мелкотой лежала и социальная, и материальная пропасть.

Например, в 1842 году оклад действительного тайного советника 1-го класса составлял 21 тысячу рублей серебром; 2-го класса — 12 тысяч; тайного (3-й класс) — 675 рублей, тоже серебром; действительного статского советника — 562,5 рубля, но уже ассигнациями, коллежского советника — 225 рублей… Оклад титулярного советника (особа 9-го класса, получавшая вместе с чином личное дворянство) составлял 75 рублей, а чиновники 13–14-го классов — по 67 рублей с полтиной, и, разумеется, тоже ассигнациями. Более того, выплата жалованья мелким чиновникам постоянно задерживалась, особенно в провинции. Приходилось давать взятки, чтобы получить свое жалованье!

Разумеется, помимо денег существовали и другие приносимые чинами, местом в административной иерархии блага. Так, в «дожелезнодорожную» эпоху лошадей на почтовых станциях давали по чинам — от дюжины для тайного советника до одной захудалой клячи для коллежского регистратора. А выезд на лихаче с криком возницы «пади-пади» был атрибутом высшего «административного ресурса».

А как славно выглядит обнос блюдами по чинам на официальных обедах, когда до конца стола большинство блюд просто не доносили! Екатерининский фаворит Потемкин как-то, желая сделать приятное одному своему не вышедшему высоким чином сотруднику, пригласил его на такой обед, а потом милостиво спросил: «Ну как?» Бедняга ответил: «Премного благодарен, все видел».

Верховная власть постоянно испытывала дефицит казны и, не имея возможностей достойно содержать своих служащих, предпочитала позволять им использовать служебное положение, чтобы «кормиться от дел». Даже прогрессистка Екатерина II не стеснялась объяснять иностранцам, что «покуда мне поставляют, <...> что я приказала, <...> я считаю себя удовлетворенной и мало беспокоюсь о том, что помимо установленной суммы от меня утаят хитростью или бережливостью».

А «бережливость» подчас достигала немалых масштабов. Размеры взяток росли прямо пропорционально чину взяточника вплоть до очень высоких уровней. Так что «оправдание воровства бедностью» не очень работает. В России сложилась изощренная «культура взяточничества» как по способам вымогательства и дачи взяток, так и по кругу решаемых за взятку дел.

В качестве примера высокой «культуры взяточничества» назову распространенность косвенных взяток в формах подарков, пожертвований или приобретения по явно завышенной цене имущества лиц, каким-то образом связанных с «нужным» чиновником. При этом возникали устойчивые связи, система посредников и гарантий выполнения обещанного. Сложились определенные традиции и даже своего рода «этика» отношений в данной сфере. Именно существование таких неписаных правил поведения имел в виду Салтыков-Щедрин, когда говорил, что вкладывать капитал во взятки выгодней, чем в банк, ибо это дает гарантии от неизбежных иначе притеснений со стороны властей.

Всерьез бороться со взяточничеством пытались только наиболее решительные из царей, прежде всего — Николай I. Однако успехов здесь он не добился, хотя методы применял, похожие на современные: например, анализ данных о приобретении чиновниками недвижимости. Но «схватить за руку» чиновника удавалось редко.

Как цари «воевали» с «Табелью»

Один из российских парадоксов состоял, однако, в том, что престиж чинов был низок в правительственных кругах. Например, министр двора барон Корф писал государю: «Вредное влияние чинов состоит в том, что они образуют какую-то отдельную, разобщенную с прочим населением касту, которая живет своею собственной жизнью». А служивший при четырех царях государственный секретарь А.А. Половцов с горечью констатировал: «Чины умножают число тунеядцев, которые числом годов жизни приобретают чины, а потом являются, полные претензий и на получение мест, и на казенные деньги». И каждый император, начиная с Николая I, пытался упразднить систему чинов.

Правда, мотивы у каждого императора были свои. Николаю I, вошедшему в 1825 году на трон под раскаты Декабря, в чинах мерещился призрак независимой от него «вертикали». Александр II пытался провести это как одну из своих либеральных реформ и почти преуспел. Однако в последний момент ему подкинули аргумент, что-де, да, отменим, но сначала надо увеличить жалованье чиновникам. В результате оно за его царствование возросло вдвое, но «Табель» так и осталась в неприкосновенности.

Александр III взялся за дело решительно. Учрежденное им Особое совещание признало необходимым отменить чины как изжившую себя архаику, которая лишь стимулирует уродливое чинопочитание, приводя на госслужбу беспринципных карьеристов. Царь поддержал эту идею. Но министры воспротивились, пугая царя призраком либерализма и «потрясения в умах». И известный своей твердостью император, столкнувшись с оппозицией аппарата, растерялся.

Он пишет Половцову: «По-видимому, чиновничество желает провалить дело, а я этого не желал бы. Что делать?» Решение найдено не было. Император оказался бессилен изменить систему, и вопрос опять заморозили... до следующего царствования. Кастовое сознание чиновников препятствовало приливу в госаппарат «свежей крови». Только С.Ю. Витте добился для своего ведомства — Министерства финансов — исключения, получив право принимать сотрудников, в том числе и на достаточно высокие должности, вне зависимости от их чина и происхождения, лишь при условии наличия у них высшего образования.

Новая комиссия по совершенствованию гражданской службы была, по сложившейся уже традиции, образована в начале царствования Николая II. Но она работала неспешно и представила свой доклад лишь через шесть лет, в 1901 году. Содержавшиеся в нем предложения были наименее радикальными за все 100 лет работы подобных комиссий. На сей раз даже не был поставлен вопрос об отмене чинов. По существу, предлагалось лишь заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги, а также восстановить отмененный полвека назад образовательный ценз для чиновников. При этом Комиссия использовала в качестве аргумента довод, звучавший в начале ХХ века вопиющим диссонансом с настроениями большей части образованного общества: чин-де — суть проявление царской милости по отношению к любому подданному независимо от его сословия.

Общий дух выводов Комиссии отражал присущую тому времени высокую степень отчуждения власти от общества. Однако для принятия даже таких полумер политической воли у правительства не хватило. Лишь после первой революции, в 1906 году, был принят закон об отмене сословного принципа при получении чинов и замене его критерием образования.

Но сами чины опять сохранились. Их вместе с другими званиями упразднило в 1917 году только Временное правительство.

Александр Оболонский

Об авторе

Александр Валентинович Оболонский родился в 1941 году. Закончил юридический факультет МГУ; доктор юридических наук, профессор Высшей школы экономики.

Автор книг: Человек и власть: перекрестки российской истории. М., 2002; Мораль и право в политике и управлении. М., 2006; Кризис бюрократического государства. Реформы государственной службы: международный опыт и российские реалии. М., 2011; и многих других книг, учебников и научных статей.