В России реформы осуществляются тогда, когда их нельзя не проводить.

В последние месяцы часто приходится слышать о том, что российская элита боится принимать непопулярные решения. В предвыборный год политический класс не желает приступать к запуску структурных преобразований в экономике, без которых невозможен выход страны на устойчивую траекторию роста.

Логику действий (а точнее, бездействия) правящей группировки можно понять, ведь ее главной задачей является сохранение существующего положения любой ценой, а для этого проведение системных реформ противопоказано. Проблема в том, что подобная стратегия чрезвычайно опасна для страны: было бы гораздо лучше, если бы сегодня члены дуумвирата инвестировали свой политический капитал в реализацию давно назревших преобразований, иначе в будущем России придется проводить реформы без денег, как это было в 1990-е годы.

Среди проведенных тогда преобразований наиболее тяжелой была реформа угольной отрасли. Здесь лоб в лоб столкнулись экономические и политические факторы. На закате советской эпохи шахтеры стояли в авангарде забастовочного движения, и если в 1989 году их требования носили преимущественно социально-экономический характер, то к 1991 году они переместились в политическую плоскость. В этом смысле шахтеры выступали союзниками либеральных реформ. Вместе с тем, в начале 1990-х годов угольная промышленность находилась в катастрофическом положении: отрасль содержала многочисленные убыточные шахты и разрезы, которые не имели никаких шансов стать рентабельными и при этом требовали гигантских бюджетных дотаций. Для преодоления кризиса было необходимо не только провести либерализацию и приватизацию, но и закрыть значительное число градообразующих предприятий, переселить тысячи рабочих и членов их семей в другие города, помочь им получить новую специальность и т.д. Для осуществления этих мер нужна была не только политическая воля, но и существенные финансовые ресурсы, которых и без того не хватало.

Императив «Даешь стране угля» действовал вплоть до 1988 года, когда был достигнут наивысший в истории СССР и России уровень добычи угля – 771 и 425,4 млн тонн соответственно. Несмотря на высокие плановые показатели, в экономическом смысле отрасль была королевством «кривых зеркал». Сильно заниженные и десятилетиями не изменявшиеся государственные цены на уголь создали основу планово-убыточного хозяйствования за счет государственных дотаций, объем которых в 1991 году был эквивалентен 1% ВВП. Бюджетные дотации складывались из отобранной у успешных предприятий прибыли и распределялись в пользу убыточных шахт. Жизнеспособность отрасли длительное время поддерживалась благодаря завышенному спросу на уголь, обеспечиваемому с помощью жесткого государственного планирования. Ни одна из других базовых отраслей советской экономики не имела такого нарастания неэффективности, как в угольной промышленности. «Ахиллесовой пятой» отрасли был уровень производительности труда, которая в 1980-е годы была в 5-7 раз ниже, чем за рубежом. К началу реформ лишь 10-15% российских шахт по своему технико-экономическому уровню были близки к западноевропейским аналогам. Подавляющее большинство шахтеров, занятых на подземных работах, были вынуждены трудиться в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам, из-за чего распространенность профессиональных заболеваний почти в 20 раз превосходила среднестатистические показатели. Все это говорило о необходимости реформирования угольной отрасли, которая могла превратиться в конкурентоспособный сектор ТЭК только на базе рыночной конкуренции, диктующей необходимость создания прибыльного производства на базе перспективных и стабильно работающих угольных предприятий.

Первоначально процесс реструктуризации отрасли был инициирован Российской угольной компанией («Росуголь»), к которой фактически перешли все функции Минуглепрома СССР. Несмотря на то, что в 1993 году «Росуголь» взял на себя ответственность за закрытие убыточных шахт, преобладающим в его деятельности стало использование государственных рычагов управления для обеспечения собственных конкурентных преимуществ. При компании было создано больше десятка частных коммерческих фирм, директорами которых стали по совместительству руководители структурных подразделений «Росугля», что позволяло ему контролировать предприятия в регионах. В результате «Росуголь» из движущей силы реструктуризации превратился в ее главный тормоз, и инициативу реформ перехватила группа специалистов, сформированная в Министерстве экономики Игорем Кожуховским. С легкой руки последнего была создана независимая Межведомственная комиссия по социально-экономическим проблемам угледобывающих регионов, в функции которой входило принятие ключевых решений по реструктуризации отрасли, распределению дотаций и контролю над их использованием, ликвидации убыточных угольных организаций. Чуть позже начала свою работу Ассоциация шахтерских городов, объединившая около 90 поселений и представлявшая интересы всех жителей горняцких регионов.

Для проведения угольной реформы была привлечена финансовая и консультационная помощь из-за рубежа. В августе 1994 года был опубликован совместный доклад Международного банка реконструкции и развития (МБРР) и российского правительства под названием «Люди превыше всего», в котором рекомендовалось устранить монопольную систему регулирования отрасли, ликвидировать дотации угольным предприятиям, закрыть 100 из 300 действовавших шахт, высвободить 320 тысяч рабочих мест и создать систему социальной защиты шахтеров. Этот доклад был взят за основу для обоснования угольных займов. В 1995-2000 годах Россия получила два займа от МБРР на общую сумму в 1,3 млрд. долларов. В финансировании также поучаствовал японский «Эксимбанк», который предоставил 1,6 млрд. долларов. Значение иностранной помощи преувеличивать не стоит, так как реформа финансировалась в основном из госбюджета. Внешние займы использовались как инструмент давления на российскую бюрократию: МБРР был объективно заинтересован в снижении уровня дотаций и повышении эффективности угольной отрасли. Именно МБРР в 1997 году настоял на ликвидации «Росугля», в результате чего стала возможной дальнейшая демонополизация отрасли.

В середине 1990-х начался тяжелый процесс закрытия нерентабельных шахт и увольнения рабочих: в 1996 году были высвобождены 18,4 тыс. человек, в 1997 году – 26,9 тыс., а в 1998 году – 48,4 тыс. человек. Всего общее снижение численности с 1994 года составило 65,2%. В силу того, что механизм социальной защиты уволенных работников еще не был налажен, эти меры вызвали резкий рост социального недовольства. Весной 1998 года шахтеры начали забастовки, которые впоследствии в народе окрестили «рельсовыми войнами». Ощутив себя брошенными на произвол судьбы, шахтеры перекрыли движение на железнодорожных магистралях. В бастующие регионы отправились члены правительства, которые по итогам переговоров с шахтерами подписывали протоколы о выплате задолженностей по заработной плате. Несмотря на то, что эти обязательства шли вразрез с условиями внешних займов, к концу 1998 года весь объем задолженности был ликвидирован. МБРР временно приостановил выделение средств, и в последующем осуществлял транши на более жестких условиях: требовалось закрыть больше шахт, приватизировать больше предприятий, увеличить финансирование социальной защиты.

Краеугольным камнем реформы стала приватизация. В конце 1997 года было принято решение о прямой конкурсной продаже угольных компаний. Первыми приватизированными предприятиями стали «Кузбассразресуголь» и «Южный Кузбасс» — две наиболее прибыльные компании, которые имели самую высокую в отрасли производительность труда. Разгосударствление этих предприятий встретило сопротивление со стороны губернатора Кемеровской области Амана Тулеева, который находился тогда на пике своей популярности. В декабре 1998 года с подачи Тулеева премьер-министр Евгений Примаков наложил запрет на продажу федеральных пакетов акций вышеназванных компаний. Чтобы отменить это решение, потребовалось личное вмешательство президента МБРР Джеймса Вулфенсона, который пригрозил прекратить выделение средств для реформы угольного сектора. Впоследствии были приватизированы предприятия и в других регионах. К 2001 году более 72% обеспечивали частные компании.

На начальной стадии реформы практически отсутствовала система социальной поддержки, что провоцировало напряженность в угледобывающих регионах. Рынки труда углепромышленных территорий не были заранее подготовлены к массовому сокращению и трудоустройству шахтеров. В 1997-1998 годах были уволены 75,3 тыс. работников ликвидируемых шахт, в то время как трудоустроены лишь 11,8 тысяч. Деньги, выделявшиеся на поддержку шахтеров, приходили на счета угольных компаний, директора которых использовали их не по назначению. В конце 1990-х заработала Программа местного развития и обеспечения занятости населения шахтерских городов и поселков, в рамках которой проводилось профессиональное консультирование и переобучение увольняемых работников, организовывались общественные работы, осуществлялась поддержка малого бизнеса. В 1999 году произошел переход на казначейскую систему исполнения бюджета, что способствовало беспрепятственному доведению социальных выплат до реальных адресантов. Важную роль сыграли программы переселения из районов крайнего Севера: в период с 1994 по 2007 годы новые квартиры в средней полосе России получили свыше 16 тыс. шахтерских семей.

Говоря об итогах угольной реформы, можно с уверенностью констатировать, что она достигла намеченного результата: отрасль стала рентабельной, она больше не зависит от государственных дотаций. За годы реструктуризации было ликвидировано 188 шахт и 15 разрезов, уволено 520 тыс. человек, создано 47 тыс. новых рабочих мест. Отрасль стала включать в себя около 160 частных угольных компаний, ни одна из которых не получает средства из бюджета. Добыча угля после достижения минимума в 1998 году (232 млн тонн) резко пошла вверх, и в 2009 году превысила отметку в 320 млн тонн. Несмотря на факт крупных аварий на шахтах в 2004 и 2007 годах, в отрасли наблюдается устойчивая тенденция снижения уровня смертности: если в 1993 году коэффициент смертности на 1 млн тонн добытого угля составлял 1, то в 2006 году этот показатель находился на уровне 0,27. В результате реструктуризации производительность в отрасли выросла в 4 раза, частные добывающие компании заработали с прибылью, а Россия впервые в своей истории стала нетто-экспортером угля.

Безусловно, реструктуризация угольной отрасли была невероятно сложной. Однако ее тяготы были вызваны не столько болезненностью перехода на рыночные рельсы, сколько запоздалостью этого процесса. Опыт угольной реформы со всей очевидностью показывает, что затягивание с реализацией давно назревших преобразований рано или поздно оборачивается социальным взрывом.

Автор – Кирилл Родионов, научный сотрудник Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.