Неожиданная и беспощадная критика депутатами правительственного законопроекта — следствие аппаратной борьбы за контроль над будущим Росфинагентством и его активами

Новость о том, что Дума приняла в первом чтении законопроект о создании Российского финансового агентства, всколыхнула политизированную часть общества чисто по инерции: мол, чего там еще принтер выплюнул? Поскольку законопроект касается не общедискуссионных вопросов типа гомофобии или цензуры, а сложной и специальной по своей сути темы управления государственными финансами, то критика получилась предсказуемой и однообразной: мол, «либералы» решили взять последнее, что есть у государства (Резервный фонд и Фонд национального благосостояния), и разворовать.

Такую позицию, с разной степенью экспрессии, заняли не только штатные сетевые критики, но и «оппозиционные» фракции в Думе, и даже единороссы, которым это, однако, не помешало в пятницу проголосовать за принятие законопроекта в первом чтении. И уже в понедельник стало ясно, зачем это было сделано. Вице-спикер Госдумы Александр Жуков заявил, что ко второму чтению законопроект будет кардинально переработан с учетом критики парламентариев.

Поскольку никто и никогда не разрешит нашим депутатам самостоятельно писать и перерабатывать какие бы то ни было законы, а тем более акты, касающиеся управления триллионами бюджетных рублей, очевидно, что администрация президента таким маневром оставила с носом правительство. Подготовленный в Белом доме и формально внесенный от его имени проект в результате будет принят в том виде, который устраивает Старую площадь.

Для того чтобы понять смысл противоречия, нужно пойти по непопулярному пути, то есть абстрагироваться от перспективы неминуемого разворовывания «кубышки» и посмотреть, что, собственно, предлагало правительство и почему «взбунтовались» депутаты.

Идея создания независимой структуры для управления государственными резервными фондами, а также, в перспективе, госдолгом, временно свободными средствами Минфина и даже пенсионными накоплениями возникла еще до кризиса, когда вопрос «Что делать с избытком денег?» был определяющим в государственной экономической политике. Правительство и особенно финансово-экономический блок тогда нещадно критиковали за то, что излишки вкладываются в низкорисковые и потому практически бездоходные иностранные активы. Ответом на критику и стало предложение Минфина создать госкорпорацию (тогда они плодились как грибы) для управления временно свободными финансовыми активами.

Концептуально эта идея вовсе не лишена смысла. Страна действительно теряет деньги, вкладывая их по ультраконсервативной стратегии, но изменить статус-кво, пока эта сфера деятельности находится в компетенции чиновников, невозможно. Доходность — это всегда премия за риск, а чиновник рисковать не может. Никаких бонусов, в отличие от рыночных управляющих, он за это не получит, а вот малейший уход «в минус» будет иметь политические и административные последствия. Поэтому чиновник стремится к нулевым рискам, а средства под его управлением — к нулевой доходности.

Хотите увеличить прибыль — наймите людей, которые профессионально умеют рисковать. Это, собственно, и предлагал сделать Минфин. Но кризис резко девальвировал необходимость преобразований, да и процесс конвейерного создания госкорпораций остановился с приходом в Кремль Дмитрия Медведева.

Однако начиная с 2010 года экономика медленно пошла на поправку, резервы тоже начали расти, и проблема управления ими снова стала актуальной. В Минфине тихонько переписывали и шлифовали законопроект. Одной из важнейших новаций стало то, что вместо госкорпорации предлагалось создать Российской финансовое агентство в форме ОАО со 100-процетным государственным участием. Поскольку эта организационно-правовая форма существует в гораздо более определенном правовом поле и имеет больше внешних механизмов контроля со стороны учредителя, то есть государства.

Этот пункт и вызвал самую ожесточенную критику депутатов Госдумы, в том числе единороссов. Мол, государственные средства предлагается отдать в управление «частной лавочке». Парадокс в том, что с объективной точки зрения госкорпорация соответствует этому определению куда в большей степени, чем ОАО. Потому что, учредив госкорпорацию, государство имеет только один рычаг воздействия на ее деятельность — кадровый (то есть назначение и снятие президента и членов наблюдательного совета). А вот как единственный (или даже контрольный) акционер государство может требовать от акционерного общества согласования с ним всех существенных решений (через директивное управление голосованием в совете директоров), выплаты дивидендов, строгой корпоративной отчетности по российским и международным стандартам.

Тут мы и приходим к важнейшему с аппаратной точки зрения отличию между ОАО и госкорпорацией. Совет директоров госкомпании, включая его председателя, а также топ-менеджмент, формирует правительство (по согласованию с администрацией президента, но все же на свой вкус). А вот высшее руководство госкорпорации назначает и снимает президент РФ.

Есть еще один менее броский, но также существенный аспект. Деятельность ОАО регулируется единообразно, а вот под каждую госкорпорацию пишется отдельный закон. Это значит, что если ко второму чтению Росфинагентство «преобразуют» в госкорпорацию, то вся нынешняя баталия окажется не более чем прелюдией. А настоящий закон о Росфинагентстве будет написан позже с учетом сложного баланса между администрацией президента и правительством.

Так что прямо сейчас государственным триллионам ничего не угрожает. Кроме тихого усыхания, к которому мы давно привыкли.

Алексей Полухин