Одни говорят, что россияне сплотились вокруг власти как никогда и разве что козни западных врагов смогут замутить здесь какую-нибудь «цветную революцию». Другие — что еще чуть больше инфляция, чуть меньше зарплаты и пенсии, и народ больше не захочет терпеть. Где истина?
Как себя чувствует в нынешний кризис экономика России — огромной страны, состоящей из 85 областей, республик, округов и краев? Какой запас прочности у нынешней системы отношений между центром и регионами и каковы ее главные изъяны?
Об этом мы поговорили с доктором географических наук, специалистом по экономической географии, директором региональной программы Независимого института социальной политики Натальей Зубаревич.
Почему активизировался Кадыров
— Нынешний кризис часто сравнивают с предыдущим, 2008–2009 годов. Они действительно похожи?
— Нет, этот кризис совсем другой. Во-первых, он не глобальный и порожден внутренними причинами. Во-вторых, он более длинный, потому что старая модель роста перестала работать, а новая не просматривается. В-третьих, он медленный: это не как кирпичом по голове — это как обрезание хвоста у собаки по частям…
— А если бы не было санкций?
- Не надо валить все на врагов: торможение породили не санкции. Инвестиции ушли в небольшой минус еще в 2013 году, промышленный рост прекратился тогда же, рост доходов населения замедлился в 2013 году, а остановился в январе 2014-го, еще до Крыма…
Просто страна жила на растущих ценах на нефть, а когда они перестали расти и полировать все издержки коррупционной системы — перестала расти тоже. А потом добавились внешние шоки. По расчетам Евсея Гурвича из Экономической экспертной группы, влияние санкций на спад — одна четверть, а цен на нефть — три четверти. Россия — страна рентной экономики, федеральный бюджет — основной распределитель нефтяной ренты, и сжимающаяся рента сокращает возможности поддержки регионов. Выравнивающая политика, когда всем раздавали, особенно Чечне, в прежних масштабах невозможна.
— Но если «особенно Чечне» — это уже не уравниловка...
— По результату — уравниловка. Когда вы сравниваете доходы на душу населения консолидированных бюджетов субъектов Федерации с учетом федеральных трансфертов и с поправкой на стоимость жизни, то обнаруживаете, что заборчик-то почти ровный, и в нем торчат только семь пиков: Москва, Петербург, Ямало-Ненецкий, Ненецкий, Ханты-Мансийский автономные округа, Тюменская область, которой перечисляется часть нефтяной ренты от автономных округов, и Сахалинская область.
— А что все-таки с Чечней?
— В 2009–2011 годах душевые доходы бюджета Чечни были на 12–20% выше средних по регионам, а в 2013–2014-м — на 13–14% ниже. Но это без учета стоимости жизни — с корректировкой на индекс бюджетных расходов они оставались близкими к средним по регионам. Объем трансфертов Чечне сократился с 67–68 млрд руб. в 2011–2012 годах до 53–57 млрд руб. в последние два года. Думаю, повышенная активность г-на Кадырова связана и с тем, что денег поубавилось. Нужно показать, как сильно ты нужен дающим…
А пиковый объем трансфертов в целом по стране пришелся на 2009 год — их доля в доходах консолидированных бюджетов регионов выросла с 19% до 27%. Прошлый кризис заливали деньгами... В 2010-м попытались трансферты поубавить, но не очень получилось. В 2011-м опять пришлось добавлять, и по объему это был максимум — почти 1,8 трлн рублей!
— Понятно, ведь впереди были президентские выборы 2012 года...
— В том числе. Потом Минфин напряг политические мускулы и год за годом стал трансферты снижать. К 2013 году они сократились до 1,6 трлн рублей, но при этом регионам пришлось выполнять указы президента о повышении зарплат бюджетникам. Вы думаете, власть вела себя в соответствии с Бюджетным кодексом, который требует любые дополнительные обязательства, налагаемые на субъекты Федерации, сопровождать дополнительным финансированием с того уровня власти, который налагает дополнительные обязательства? Ничего подобного! Не более 30% средств на повышение зарплат дал федеральный бюджет, а 70% изыскивали сами регионы. Пришлось рубить многие расходы, брать большие займы. Потому что если выполнил указы — ты на хорошем счету, а если нет — играешь не по правилам…
Конечно, рост долгов — это риски для бюджета региона, но они проявятся завтра, а за указы-то надо отчитываться сегодня! И региональные власти вполне рационально решили: важнее выжить сейчас. За 2012–2013 годы дефицит консолидированных бюджетов регионов вырос в 3 с лишним раза, до 642 млрд рублей. Суммарный долг регионов и муниципалитетов достиг 2 трлн рублей к началу 2014 года и 2,4 трлн рублей — к началу 2015 года. Это треть всех собственных доходов бюджетов регионов без учета трансфертов. К маю 2015 г. долг пока больше не вырос.
— Что, сверху разрешили с указами погодить?
— Регионам «повезло»: перестала расти экономика, а вместе с ней — и средняя зарплата по экономике, на которую должна равняться зарплата бюджетников. Ну и действительно, вожжи ослаблены, хотя публично президент по-прежнему говорит, что он поставленной задачи не отменял…
Сейчас больше внимания стали уделять президентскому поручению по дорожному строительству, и особо рьяные губернаторы перекидывают деньги с социалки, чтобы добавить на строительство дорог и отчитаться за это.
— Сам не вложишься — не получишь софинансирование из федерального бюджета на дороги!
— Да, но чтобы добавить свою часть, надо изымать деньги уже у школ и больниц… И изымают. Губернатор Псковской области Андрей Турчак сократил все социальные расходы, но нарастил бюджетные инвестиции в строительство дорог. Хотя губернаторы разные и регионы разные… Меня часто спрашивают: федерация ли Россия? Отвечаю: и нет, и да! Казалось бы, вертикаль сверху донизу, а начинаешь анализировать, как губернаторы адаптируются к спущенным сверху правилам игры, — оказывается, каждый по-своему. Кто-то экономит на всем, чтобы создать промплощадки, надеясь привлечь инвестора; кто-то режет все, чтобы отдать долги, а кто-то их быстро наращивает… Каждый регион по-своему балансирует необходимость выполнять навязанные федеральные решения, реальные потребности развития и политические риски, связанные с сокращением социальных расходов.
Варягов, которые региона не знают и не любят и для которых главное — отчитаться перед центром, все-таки не большинство. Сейчас идет настоящая «проверка на вшивость» региональных властей: как в очень жестких условиях, когда сверху говорят одно, а жизнь диктует другое, вырулить и выровнять ситуацию? Ведь какой бы куратор в Кремле ни сидел, решения принимает губернатор, и отвечает за них тоже он. Внизу — люди… Если сокращаются фельдшерские пункты, участковые больницы, укрупняются школы, рубятся пособия, то население, скорее всего, не выйдет на улицы, но фигу в кармане держать будет и при случае ее покажет.
Знать бы, где рванет
— Неужели в России губернаторы боятся фиги?
— Они боятся двух вещей: недовольства верха и публичных акций протеста снизу. Регионов, способных на публичные акции протеста, в России мало. Это регионы с более высоким человеческим капиталом и более сильной энергетикой населения: Калининградская область, Приморский край, Москва с Московской областью, Петербург… А в Тамбове, казалось бы, можно ничего не бояться — дашь недовольным по кило гречки, и все. Но вот в чем проблема: в России никто никогда до конца не понимает, какой будет реакция! Это как минное поле, где все растяжки глубоко закопаны и их как бы нет, но проходит дождь, размывает землю, и вы неожиданно подрываетесь там, где вчера ходили спокойно. И никто из аналитиков не может точно сказать, где рванет…
— Почему не может? Страна слишком большая и разная?
— Нет, страна с очень сложным балансом инерции, оппортунизма и протеста. Долго-долго идут оппортунизм и инерция, и вдруг происходит какой-то щелчок ментальный, который создает энергетику протеста там, где никто не ждал. И не создает там, где, казалось бы, должен… Я думала, что укрупнение школ в Москве просто так не пройдет, потому что московское образованное население понимает: хорошая школа или гимназия — это важные стартовые позиции для ребенка. Московские родители активно инвестируют в образование детей, понимая, что это капитал: ребенок учится в правильной школе, затем в хорошем вузе, чтобы потом найти высокооплачиваемую работу (а она в Москве есть) или уехать в другую страну. Но лучшие школы стали сливать с худшими, разрушаются полезные традиции и коллективы, внедряется «типовое» образование. На мой взгляд, это не могло обойтись без протестов — но почти обошлось. Пошумели немного и затихли... Значит, я тоже не понимаю, какое у нас общество.
— Если заборчик ровный, то региональные различия в уровне жизни не так велики, как иногда кажется?
— Они не принципиальны, за исключением вышеназванной семерки: у этих выше доходы, они себе больше могут позволить, у остальных же — средняя температура по больнице. Но дальше начинается дифференциация по качеству управления… Я бы не рискнула говорить, что эффективность управления в регионах различается в разы, но различия заметные: Татарстан не такой, как Псковская область. Чувствуют ли это люди — тоже вопрос. Отчасти да. Но по мере усиления кризиса недовольных будет больше, причем везде. Губернаторов сверху давят, снизу матерят…
— А во власть люди все равно стремятся.
— Стремятся. Не только чтобы заработать и купаться во власти: как ни удивительно, в России все еще немало людей, которые хотят самореализоваться и развивать свой регион.
— Насколько оправдывает себя проводимая в отношении регионов политика?
— Да, нефтяная рента помогла: межрегиональные различия не исчезли, но немного смягчились. Что касается политики выравнивания, то есть поддержки отстающих регионов, — она есть во многих странах, особенно развитых. Но в России дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности, которая считается по формуле, — это лишь четвертая часть всех трансфертов. Есть еще более сотни видов субсидий, которые должны софинансироваться регионами: на доплату учителям, инвестиционные, на поддержку всего и вся. Их выделение непрозрачно, а доля в трансфертах высокая — доходила до трети, сейчас около четверти. Есть субвенции — деньги, который центр выделяет на реализацию его полномочий в регионах…
Но самая удивительная дотация — на обеспечение сбалансированности бюджетов регионов. Злые языки поговаривают, что появилась она в середине 2000-х как бонус регионам за хорошее голосование за «Единую Россию». Потом она все чаще направлялась на затыкание дыр. В 2014 году доля этой дотации достигла 19% всех трансфертов. Критериев и формул ее расчета вы не найдете, она распределяется решениями Кремля и Белого дома.
Так как большая часть трансфертов распределяется непрозрачно, каждый российский губернатор по 10–15 дней в месяц проводит в Москве, выбивая деньги. Вице-губернаторы как на работу ходят в Минфин и другие федеральные министерства с теми же целями. Как потопаешь, так и полопаешь… В результате бюджет региона зависит не только от того, как развивается экономика, но и от того, как отстроены отношения с федеральными распределителями трансфертов. И это ловушка, в которой сидит Россия: у регионов мало стимулов развиваться, важнее быть успешным добытчиком ренты (трансфертов). Развращающая практика — и очень коррупционная.
За что дерутся губернаторы
— Многие считают, что спасительным лекарством могла бы стать децентрализация налоговых доходов…
— Возможности налоговой децентрализации ограничены. К концу 2000-х годов нефтегазовые доходы в виде НДПИ стали полностью поступать в федеральный бюджет. И это правильно: вся страна осваивала западносибирские месторождения, почему только два автономных округа должны получать ренту? Еще один вид ренты — т.н. «рента столичного статуса». Штаб-квартиры крупных российских компаний сосредоточены в Москве, здесь же платят налог на прибыль, создают высокооплачиваемые рабочие места, с которых платится НДФЛ в бюджет города и так далее. У многих столиц мира есть статусная рента, но не в таких масштабах. В сверхцентрализованной системе управления столичная рента максимизируется: в России все штаб-квартиры крупных компаний сидят в том месте, где принимаются решения. Если, конечно, их не сослали в Петербург, чтобы увеличить статусную ренту и Северной столице...
— Рента столичного статуса тоже уменьшается?
— С 2011 года доходы бюджета Москвы держатся на уровне 1,5 трлн рублей и почти не растут. Причин много, но главная — закон о консолидированных группах налогоплательщиков, перераспределяющий налог на прибыль из штаб-квартир в регионы, где эта прибыль реально создается. Конечно, полтора триллиона — это очень много, но Москва, как и вся Россия, привыкла жить на растущей ренте. Когда рента сокращается, а это неизбежно из-за кризиса и падения цен на нефть, приходится оптимизировать расходы.
Власти Москвы пытались сократить социальные льготы и доплаты лужковского прошлого, а с 2014 года — и социальные расходы в целом, чтобы сохранить расходы на инфраструктуру. Собянин — прагматик, его задачей является снижение барьеров развития агломерации, прежде всего инфраструктурных (дороги, развязки, метро). Расходы на здравоохранение и образование в столице в 2014 году сократились на 2–5%, в первом квартале 2015 года — на 5–7%, на соцзащиту — два предыдущих года сидели почти на нуле… А расходы на национальную экономику, куда входит транспорт, дорожное строительство, благоустройство, выросли в 2014 году на 16%.
Но больше всего удивляет рост расходов по статье «общегосударственные вопросы» (проще говоря, на бюрократию) — на 15% в 2014 году. Хотелось бы обсудить эти решения, но в Москве все делается непублично.
— Так децентрализация не нужна или невозможна?
— Давайте считать: из всех налогов, поступающих в федеральный бюджет, 27% дает ХМАО, еще 14% (недавно было 18%) — Москва, 9% — Ямало-Ненецкий АО, 5% — Санкт-Петербург. То есть почти 60% всех налогов, идущих в федеральный бюджет, обеспечивают 4 субъекта Федерации! В федеральный бюджет поступают НДПИ и НДС, то есть рента сырьевая и рента столичного статуса, ведь в агломерациях федеральных городов концентрируется потребление. Децентрализация этих налогов добавит ресурсов и без того богатым регионам, а остальным — немного или почти ничего. Простых решений нет… Хотя часть налога на прибыль, идущую в федеральный бюджет, давно пора отдать регионам. И раз мы живем на ренту — перераспределительная политика должна быть честной и прозрачной. При понятных критериях выделения трансфертов у регионов появляется стимул к развитию.
— Но тогда губернаторы станут самостоятельнее, и с ними центру труднее будет…
— Да, прозрачные правила всегда ограничивают ручное управление, а оно — основа авторитарного режима... Пока распределение идет в ручном режиме, губернатор бьется не за развитие своего региона, а за долю рентного пирога. Сейчас пирог уменьшается, и драка пойдет не на жизнь, а на смерть. Но все губернаторы прекрасно знают правила игры: что можно Татарстану — нельзя Пензенской области, что можно Петербургу — нельзя Хабаровскому краю. Каждый бьется за тот кусок, который не несет политических издержек. У нас ведь страна умных людей! Все понимают коридор своих возможностей и в нем работают, добавляя пиара, чтобы откусить побольше… Интересно за этим наблюдать, но какое отношение к развитию имеет подобная суета?
К сожалению, самыми пострадавшими в новый кризис оказались регионы, которые пытались развиваться, привлекать инвесторов: Калужская, Калининградская Ленинградская, Тюменская области, отчасти Тамбовская, Пензенская, Ульяновская области, Татарстан. Пока наиболее сильная просадка — у Калужской и Калининградской областей.
— Из-за сокращения иностранных инвестиций?
— Не это главное. Делали ставку на новый автопром или другое современное производство, а спрос упал... В Татарстане экономика более диверсифицированная, и кризис пока бьет мягче; еще более устойчива Тюменская область, где появилось много новых предприятий. Но нельзя обойти экономические законы: если сжимается платежеспособный спрос, рано или поздно это скажется.
Пример этих регионов подает другим губернаторам плохой сигнал: любая инициатива наказуема. Сиди тихо, федеральную помощь подкинут, а если сделаешь 100% правильных голосов в своей Мордовии на выборах, будешь политическим долгожителем!
Сколько можно так жить?
— Какие тенденции в развитии экономики вы считаете самыми опасными?
— Главное — уничтожение конкуренции: без нее эффективности быть не может. На втором месте — подмена экономических приоритетов геополитическими. Это очень затратно и экономически неэффективно, деньги закапываются! Третья опасность — вертикаль. Для развития важно разнообразие, а те, кто наверху, его боятся. А еще наверху не понимают базовый принцип: интересы страны никогда полностью не совпадают с интересами ее регионов, поэтому профессионализм власти состоит в умении не подавлять, а балансировать, искать компромисс. Только это дает регионам стимулы к развитию, а центру — возможность сохранять единство территории.
— Но при всех рисках и кризисе все пока идет и идет как-то, без катастроф...
— Повторю: этот кризис вязкий, медленный и длинный. Он немного напоминает кризис 1991–1996 годов, когда экономика адаптировалась к новой, рыночной системе. Сейчас происходит адаптация к ухудшению, коридор возможностей роста сузился до предела. Но россияне — люди со специфической ментальностью: когда нам кирпич на голову падает — реагируем, а на медленный спад — «ну как-нибудь». Наверху надеются, что цена на нефть начнет расти. У регионалов иллюзий нет, но тоже надеются как-то потихонечку приладиться. А населению — «лишь бы не было войны»: XX век пока не забыт.
— Но это означает...
— …привыкание к худшему без институциональной модернизации. Это может длиться долго. Можно еще 10–20 лет жить так, как сейчас: на кусок колбасы нам и на дом у теплого моря начальству хватит. Запас прочности есть. Система адаптируется к худшим условиям: все меньше денег на образование, на здравоохранение, все меньше мотиваций идти во власть тем, кто имеет хорошую квалификацию и умеет работать… Шагреневая кожа сжимается медленно, развитие затухает. И мы к этому привыкаем, нам кажется, что все нормально. Ну нет денег на 2 кило черешни — купим один. Нет на новую пару обуви — купим в следующем году…
Когда вся страна мирно, тихо, покорно приспосабливается к худшим кондициям, не пытаясь понять, почему они ухудшаются и что надо сделать, чтобы переломить тренд, — это почти приговор.
— Предположим, тот же Владимир Путин, с которым так все сроднились, выдвигает вместо имперского проекта модернизационный. Можно ли наше болото зажечь такой идеей?
— Нынешняя власть уже не сможет. Но нет и ощущения, что придет Иван Иванович или Сидор Сидорович и что-то сразу поменяет. Общество само создает ту матрицу ценностей, норм и правил, в которой мы живем… В институциональной экономике это называется «эффект колеи», из которой трудно выбраться.
Должно прийти новое поколение, которое будет готово к изменениям. Таким было общество 1980-х. Может быть, к середине 2020-х годов страна все же накопит энергию…
Марина Озерова
