15 Июля 2004

ККТ – контрольно-кассовый терроризм

( комментарий к Определению Конституционного суда РФ  от 9 апреля 2003 г. N 116-О)

Правосудие по самой своей сути может признаваться таковым

лишь при условии, что оно отвечает требованиям справедливости

и обеспечивает эффективное восстановление в правах

(статья 14 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года;

статья 8 Всеобщей декларации прав человека 1948 года).

 Меню:                   

 Рассылки:          

С введением нового Закона «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием карт» 22 мая 2003 года № 54-ФЗ существенно расширилась сфера применения данной техники. Очевидно, что в этой связи увеличится количество споров о привлечении к ответственности за нарушение некоторых норм данного закона, в частности за неприменение ККМ. Исторически сложилось, что вокруг рассматриваемых штрафов всегда велось множество споров, только Конституционный Суд РФ издал 5 определений и постановлений по данному вопросу. В большинстве жалоб заявители указывали на несоразмерно большой размер штрафов, например за неприменение ККМ был предусмотрен штраф 350 МРОТ. В новом Кодексе РФ об административных правонарушениях РФ (далее КоАП РФ) такая ответственность осталась, причем размер ответственности сохранился  практически таким же. Поэтому с вынесением Определения Конституционного суда РФ от 9 апреля 2003 г. № 116-О (далее Определение № 116-О) связывалось признание такого размера штрафа несоответствующим Конституции РФ. К сожалению, все оказалось совершенно не так. Но обо всем по порядку.

Основанием для рассмотрения данной жалобы послужил запрос Арбитражного суда Владимирской области о проверке конституционности статьи 14.5 КоАП РФ. Данная статья устанавливает ответственность за неприменение ККМ в виде административного штрафа для граждан в размере от пятнадцати до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от тридцати до сорока минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от трехсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда. Основные доводы заявителя сводились к тому, что установление законодателем за неприменение юридическим лицом контрольно-кассовой машины при осуществлении денежных расчетов с населением штрафа в столь высоком размере - при отсутствии возможности его снижения - не позволяет применять эту меру взыскания с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств, что нарушает принцип справедливости.

Что же ответил Конституционный Суд РФ ? Конституционный Суд РФ отказался рассматривать данный вопрос, мотивируя тем, что в КоАП РФ уже установлен дифференцированный по размеру штраф, поэтому суды могут избирать в отношении правонарушителя меру наказания с учетом характера правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины и других смягчающих или отягчающих ответственность обстоятельств.

Попробуем все-таки разобраться,  есть ли возможность признать нормы статьи 14.5 КоАП РФ неконституционными. А для этого нам необходимо выяснить, для чего введена обязанность по применению ККМ, что такое штраф и многое другое. При этом мы будем опираться на позицию все того же Конституционного Суда РФ, высказанную в ранних решениях, несправделиво забытых при написании Определения 116-О, хотя ранее КС РФ неоднократно рассматривал вопрос о конституционности штрафов за неприменение ККМ.

Итак, для чего же нужно применять ККМ и какая цель преследуется законодателем при возложении такой обязанности на своих граждан ? Нормы закона о ККТ, да и старого Закона о ККМ имеют многофункциональное значение и направлены на обеспечение интересов граждан в области торговли и оказания услуг, защиту прав потребителя, а также на охрану установленного порядка торговли и оказания услуг, фискальных интересов государства, финансовой (в том числе налоговой) дисциплины, именно так нужно расценивать данные нормы, по мнению КС РФ, которое отражено в его Постановлении № 14-П от 12 мая 1998 года. Таким образом, на граждан возлагается публично-правовая обязанность по выполнению требований указанных законов. Очевидно, что при неприменении ККМ у государства снижается возможность контролировать наличный расчет в государстве, что приводит к уклонению от уплаты налогов. С другой стороны, неприменение ККМ не дает возможности потребителю защитить свои права, поскольку доказывание факта приобретения товара у конкретного продавца будет сильно ограничено. Соответственно меры и методы, используемые для исполнения данного закона, должны быть направлены на достижение указанных целей.

 В целях об обеспечения выполнения этой публичной обязанности и возмещения ущерба, понесенного казной в результате ее неисполнения, законодатель вправе устанавливать меры принуждения в связи с несоблюдением законных требований государства. Такие меры могут быть как восстановительными, так и карательными в виде наложения на нарушителей дополнительных выплат в виде штрафа в качестве меры ответственности. При установлении мер ответственности законодатель ограничен требованиями справедливости, соразмерности и иными конституционными и общими принципами права (Постановление КС РФ от 15 июля 1999 года № 11-П). Попробуем разобраться в чем заключается требования справедливости, соразмерности и общих конституционных принципов.

Очевидно, что взыскание штрафа является лишением части имущества собственника. В силу статей 34 и 35  Конституции РФ каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а право частной собственности охраняется законом. Данные права являются одними из основных прав в экономической сфере общества. Тем не менее права и свободы могут быть ограничены федеральным законам, но только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. При этом права и свободы, предусмотренные в части 1 статьи 34 Конституции РФ, не могут быть ограничены. Как указывал ранее КС РФ, недопустимо чрезмерное ограничение предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности и ограничение прав и свобод, если оно не соразмерно целям, прямо указанным в статье 55 Конституции РФ.

Такое ограничение соответствует  Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 года, согласно которой каждый человек имеет обязанности перед обществом, в котором только и возможно свободное и полное развитие его личности (часть первая статьи 29); при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе (часть вторая статьи 29). На эти же положения ссылался ранее и КС РФ  в Постановлении 20-П от 17 декабря 1996 года. Таким образом, законодатель не имеет права устанавливать виды ответственности и размер ответственности произвольно, он ограничен конституционным принципом соразмерности.

Привлечение к ответственности также должно соответствовать принципу справедливости. Принцип справедливости тесно переплетается с принципом соразмерности, и означает  соотносимость  между размером ответственности и характером совершенного правонарушения, размером причиненного вреда, степенью вины правонарушителя, его имущественным положением и иных существенных обстоятельств противоправного деяния.

Нарушение указанных принципов может превратить штраф за определенное правонарушение из меры воздействия в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права частной собственности. Именно так сформулировал свое мнение КС РФ в Постановлении от 12 мая 1998 г. № 14-П.

 Итак, мы рассмотрели основные конституционные принципы, которые в обязательном порядке должны учитываться как законодателем, так и правоприменителем при привлечении к ответственности. Давайте посмотрим на конкретных судебных разбирательствах, соответствует ли рассмотренным принципам самая нижняя граница ответственности за не применение ККМ. В настоящее время минимальная сумма штрафа составляет 30 000 рублей.

В Постановлении ФАС Северо -Западного округа от 5 мая 2003 года № А56-1448/03 суть спора состоит в том, что, по мнению налогового органа, организация не применила ККМ при оказании услуги по охране автомобиля в размере 20 рублей. В Постановлении ФАС Уральского округа суть спора состояла  в том, что продавец не выдал чек за покупку бутылки водки стоимостью 58 рублей. В обоих случаях налоговый орган вынес решение о взыскании штрафа в размере 30 000 рублей. Давайте попробуем определить, какие вредные последствия наступают при непробитии чека в размере 20 рублей и 58 рублей, если такая необходимость в применении ККМ действительно была, поскольку оба спора налоговый орган проиграл. Как мы говорили выше, неприменение ККМ нарушает фискальные интересы государства, т.е. неприменение ККМ может расцениваться государством как направленность на сокрытие выручки. И хотя в нашей стране налоговое бремя достаточно высоко, но наша налоговая система не позволяет изъять в рассматриваемом случае все 20 или 58 рублей в виде фискальных доходов государства. Если рассматривать ситуацию со стороны защиты прав потребителей, то вряд ли  права потребителя были нарушены в таком объеме в рассматриваемых случаях.

В наших примерах сумма штрафа превышает размер суммы, непроведенной по кассе, 1500 раз и 517 раз соответственно. Очевидно, что ни о каком соблюдении принципа справедливости, соразмерности и других конституционных принципов не может идти и речи.  Для небольшого предприятия такая сумма может быть равносильна полному изъятию оборотных средств предприятия, что, по сути, может поставить это предприятие на грань банкротства. Несоразмерность такого штрафа приводит к неограниченному изъятию имущества организации, используемого для предпринимательской деятельности и подрывает стимулы к осуществлению такой деятельности. Чрезмерный штраф несет угрозу прекращения предпринимательской деятельности, что является ограничением прав и законных интересов предпринимателя и ограничивает использование собственного имущества для предпринимательской деятельности.

В соответствии со статьей 3.1 КоАП РФ, административное наказание применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. То есть цель такого наказания превентивная мера. При применении статьи 14.5 КоАП РФ сам факт наказания превращается в самоцель. Все это выливается в то, что налоговые органы начинают открыто провоцировать предпринимателей и организации с целью легкого, по мнению налоговых органов, получения неплохого штрафа в размере, как минимум, 30 000 рублей. Данное подтверждается ярким примером, послужившим причиной спора, рассмотренного в Постановлении ФАС Уральского Округа от 24 июня 2003 года № Ф09-1803/03-АК.  По результатам контрольных мероприятий налоговый орган составил акт, в котором отражен факт невыдачи сотрудницей, работающей по трудовому договору с обществом, документа строгой отчетности при взимании платы в размере 2 руб. за оказание услуги по пользованию туалетом. Обращаем внимание, что вменялось оказание услуг не общественного туалета, хотя и такие попытки предпринимались налоговыми органами в других случаях (Постановление ФАС Северо-западного округа от 25 марта 2003 года №А56-27149/02), а именно находящегося внутри организации. Очевидно, что такие действия были направлены лишь на взыскание штрафа и не более того. В ходе судебного разбирательства было выяснено, что сотрудница по собственной инициативе взяла оплату за услугу, и вины общества в этом нет. В данном случае ярко показано, что применение статьи 14.5 КоАП РФ не отвечает целям, декларируемым статьей 3.1 КоАП

 Напомним, что ранее Конституционный Суд РФ признал чрезмерными, а следовательно и противоречащими Конституции РФ, штрафы, установленные Законом «Об основах налоговой системы РФ». Максимальный размер штрафа в то время мог превышать в 5 раз сумму неуплаченного налога и этого было достаточно для признания норм неконституционными. В наших же случаях размер превышения исчисляется сотнями и тысячами раз.

Следует обратить внимание на следующий аспект. Как указывалось выше, статья 14.5 КоАП РФ предусматривает различный размер штрафов для предпринимателей и организаций. Такая ситуация складывалась и раньше при старом КоАП РСФСР и старом Законе о ККМ. В Постановлении КС РФ от 12 мая 1998 г.№. 14-П отмечено, что в силу требований статьи 19 (часть 1) Конституции РФ, согласно которой все равны перед законом, законодатель в данном случае не мог за одно и то же деяние устанавливать неравные виды ответственности (санкции) для предпринимателей в зависимости от того, в какой разрешенной законом форме они осуществляют предпринимательскую деятельность - в форме юридического лица или без образования юридического лица.

Ведь действительно, если законодатель признает, что при неприменении ККМ наступают вредные последствия, то каким образом степень и размер этих последствий не зависит от того, кто не применил ККМ: предприниматель или юридическое лицо. Очевидно, что вредность последствий в рассматриваемом случае не может зависеть от вида субъекта правоотношений. Видимо, законодатель в данном случае руководствовался принципом «у кого больше денег, тот и платит больше», но никак не конституционным принципом равенства перед законом.

В Определении КС РФ от 9 апреля 2003 г. № 116-О отмечается, что доводы в запросе фактически сводятся к тому, что суды должны быть наделены правом назначения административного наказания ниже низшего предела, установленного санкцией рассматриваемой статьи. Разрешение данного вопроса является прерогативой законодателя и не входит в компетенцию Конституционного Суда РФ. Согласитесь, достаточно странная формулировка. Получается, законодатель не ограничен в установлении низшего предела штрафа, хотя, как указывалось выше, сам же КС РФ неоднократно указывал, что такое положение дел недопустимо и противоречит Конституции РФ. В соответствии со статьей 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Но никак не наоборот !

 Почему Конституционный Суд, вынося Определение № 116-О, не сослался ни на одну ранее изложенную позицию, то есть, по сути, уклонился от ответа ? Видимо, в который раз интересы бюджета снова были поставлена во главу угла.

Учитывая вышеизложенное, положения статьи 14.5 КоАП РФ, по мнению автора, противоречат основным конституционным принципам и должны быть признаны неконституционными. По вышеизложенным причинам организации могут обратиться с жалобой о признании норм статьи 14.5 КоАП РФ неконституционными, но в силу рассматриваемого определения № 116-О, поход за справедливостью будет затруднен. Поэтому организациям и предпринимателям необходимо будет четко формулировать и отстаивать свои доводы, чтобы не получить очередного «справедливого» решения.

Дмитрий Костальгин

Материалы рассылки можно использовать только с письменного разрешения правообладателей

 Меню:                   

 Рассылки: