А.В. ЧАПТЫКОВ

Чаптыков А.В., Хакасский государственный университет.

Вопрос о содержании правового регулирования круга субъектов права на обращение в Конституционный Суд РФ связан с разделением властей, доступностью конституционного правосудия и проблемой деполитизации судебного конституционного контроля, которая возникла в связи с его деятельностью в 1992 - 1993 гг.

Анализ соответствующих положений Конституции РФ и Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российский Федерации" позволяет выделить следующие категории названных субъектов:
1) специально уполномоченные органы государственной власти РФ и ее субъектов;
2) суды;
3) граждане и их объединения;
4) иные органы и лица, указанные в Федеральном законе.

Обращение в Конституционный Суд РФ субъектов, относящихся к каждой из перечисленных категорий, осуществляется в рамках специальной процедуры, принципиально отличной от правил, установленных для субъектов, принадлежащих к другим категориям.

Поэтому каждая из этих процедур требует самостоятельного рассмотрения.

Субъектов инициирования процедуры конституционного нормоконтроля можно классифицировать в зависимости от того, в какой форме осуществляется деятельность органа конституционного контроля по проверке, выявлению, констатации, оценке и устранению несоответствия Конституции нормативных правовых актов. В зависимости от формы и порядка осуществления конституционный нормоконтроль подразделяется на абстрактный и конкретный. Абстрактный контроль предполагает проверку органом конституционного контроля конституционности закона без какого-либо предварительного обращения в другой орган или вообще вне связи с каким-либо спором или делом. Конкретный же контроль осуществляется в связи с каким-либо гражданским, уголовным или иным делом, для разрешения которого необходимо применение определенного нормативного акта, либо с деятельностью государственного органа, нарушившего права индивида или юридического лица <*>.
--------------------------------
<*> В общем виде критерии конкретного нормоконтроля изложены в постановлениях Конституционного Суда РФ (см., напр.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 25. Ст. 3004).

По жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов Конституционный Суд РФ проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. В соответствии со статьями 96, 97 и 101, 102 Закона о Конституционном Суде форма конкретного нормоконтроля используется в двух случаях: во-первых, когда граждане обращаются с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод и, во-вторых, когда суды обращаются с запросом о проверке конституционности закона.

Таким образом, правом на обращение в Конституционный Суд РФ в порядке конкретного нормоконтроля обладают указанные в части 4 статьи 125 Конституции РФ субъекты, причем граждане и суды не могут поставить перед Конституционным Судом вопрос о проверке нормы закона абстрактно, т.е. если они не столкнулись с его реализацией в ходе конкретного дела.

Жалоба граждан и других лиц в Конституционный Суд РФ является самостоятельным средством защиты конституционных прав и свобод, однако оно имеет правовые связи с другими формами реализации указанного права граждан. Следует различать конституционную жалобу и жалобу в суд общей юрисдикции на решения и действия, нарушающие права и свободы граждан. В юридической литературе предлагается классифицировать обращения граждан, имеющих целью защиту их прав, свобод и законных интересов, на две группы: 1) жалобы и заявления в органы законодательной или исполнительной власти; 2) исковые заявления и жалобы в судебные органы <*>. О.Н. Булаков, в зависимости от степени защиты общественного и частного интереса, разделяет обращения граждан на публичные (обращения в Конституционный Суд РФ и представительные органы власти) и частные (рассмотрение частных жалоб в судах общей компетенции и в административном порядке) <**>.
--------------------------------
<*> См.: Лучин В.О., Доронина О.Н. Жалобы граждан в Конституционный Суд Российской Федерации. М., 1998. С. 14.
<**> Булаков О.Н. Нормативно-правовое регулирование реализации гражданами конституционного права на обращения // Адвокат. 2000. N 2. С. 34.

Анализ части 1 статьи 96 Закона о Конституционном Суде РФ позволяет выделить следующие три группы субъектов обращения с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод: 1) граждане; 2) объединения граждан; 3) иные органы и лица, указанные в Федеральном законе.

Индивидуальную жалобу вправе направить отдельное лицо, коллективную - группа лиц, каждое из которых обладает правом на подачу жалобы в индивидуальном порядке <*>.
--------------------------------
<*> Следует отметить, что в конституционном судопроизводстве России не предусмотрена так называемая народная жалоба, т.е. жалоба отдельного гражданина в интересах других лиц или группы лиц на нарушение их индивидуальных или коллективных прав. (См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 5. Ст. 708.)

Практика применения части 1 статьи 96 Закона о Конституционном Суде РФ позволяет однозначно констатировать: Конституционный Суд России расширительно интерпретирует содержание данной нормы, обеспечивая доступ к конституционному правосудию как можно более широкому кругу субъектов, что, по нашему мнению, полностью соответствует целям и задачам его деятельности.

Так, закрепленная в части 1 статьи 96 Закона о Конституционном Суде РФ категория "граждане" толкуется Конституционным Судом расширительно: в нее включены не только собственно граждане Российской Федерации, но также и иностранцы, лица без гражданства <*>.
--------------------------------
<*> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 1998 года "По делу о проверке конституционности положения части 2 статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 г. "О правовом положении иностранных граждан в СССР" в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 9. Ст. 1142.

Тенденция на расширение субъектного состава инициаторов конкретного нормоконтроля более наглядно проявляется при толковании Конституционным Судом понятия "объединение граждан". Данный круг субъектов не ограничивается только теми общественными объединениями, которые созданы в соответствии со статьей 30 Конституции РФ и Федеральным законом "Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 года. Долгое время неясным оставался вопрос о том, подпадают ли под понятие "объединение граждан" юридические лица - субъекты предпринимательской деятельности. Такая неопределенность была снята Постановлением Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 года. Субъектами обращения при рассмотрении данного дела выступали юридические лица - субъекты предпринимательской деятельности. Конституционный Суд указал, что обратившиеся акционерное общество, товарищества и общество с ограниченной ответственностью являются по своей сути объединениями - юридическими лицами, созданными гражданами для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, право иметь в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами, следовательно, такие объединения граждан в качестве субъектов названных прав вправе обратиться с конституционной жалобой на их нарушение <*>.

Впоследствии право на обращение с конституционной жалобой было признано и за государственным предприятием - юридическим лицом <**>.
--------------------------------
<*> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 октября 1996 года "По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 45. Ст. 5202.
<**> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 октября 1998 г. "По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 1. Ст. 5211.

До 2002 года Конституционный Суд РФ отказывал в принятии к рассмотрению конституционных жалоб органов местного самоуправления. Обосновывалась данная позиция тем, что органы местного самоуправления имеют иную, отличную от объединений граждан, правовую природу: возникают в силу предписания закона, а не на основании волеизъявления граждан, осуществляют публично-властные функции, являясь конституционно закрепленным, обязательным элементом структуры публичной власти в РФ, а не добровольной формой объединения граждан для решения частных задач <*>. Ситуация кардинальным образом изменилась с принятием Конституционным Судом РФ Постановления от 2 апреля 2002 года. Никак не комментируя свои предыдущие выводы, Суд указал, что "не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления" <**>. Следует отметить, что предшествующие названному Постановлению выводы теоретически оправданны и верны: органы местного самоуправления объективно отличаются по своим конституционно-правовым характеристикам от объединений граждан, Конституция РФ различает органы местного самоуправления и объединения граждан как самостоятельные и совершенно разные субъекты права.

Вместе с тем исключение из круга надлежащих субъектов обращения органов местного самоуправления - явный дефект действующего законодательства. С другой стороны, примененная логическая схема теоретически позволяет ввести в круг инициаторов конкретного нормоконтроля и органы исполнительной и законодательной власти субъектов РФ, как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции РФ право избирать и быть избранными в органы государственной власти, а также право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
--------------------------------
<*> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 года "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 50. Ст. 4943; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19 марта 1997 г. N 20-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Омского городского Совета как не соответствующей требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" // Текст определения официально опубликован не был.
<**> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 года "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 14. Ст. 1374.

Представляется, что избежать подобной правовой неопределенности позволил бы закрепленный Законом о Конституционном Суде РФ механизм наделения правом подачи конституционной жалобы иных органов и лиц, указанных в Федеральном законе. Однако ни действующий, ни вступающий в силу в полном объеме с 2006 года Законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" подобным правом органы местного самоуправления не наделяют.

К субъектам, наделенным правом на обращение в Конституционный Суд РФ соответствующим Федеральным законом, в настоящее время относятся Генеральный прокурор РФ <1>, а также Уполномоченный по правам человека в РФ <2>. В 2003 году Конституционный Суд существенно расширил полномочия Генерального прокурора РФ, предоставив ему право инициировать и процедуры абстрактного нормоконтроля, однако обращаться в Суд данный субъект вправе только по вопросу о соответствии Конституции РФ конституций и уставов субъектов РФ <3>. Следует, однако, отметить, что в литературе не раз указывалось, что данные субъекты практического влияния на осуществление конкретного нормоконтроля не оказывают и должной активности в использовании своего права на обращение в Конституционный Суд РФ не проявляют <4>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации" в ред. Федерального закона от 17 ноября 1995 г. // Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
<2> См.: Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1997. N 9. Ст. 1011.
<3> См.: Постановление Конституционного Суда РФ "По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК РФ, статей 1, 21 и 22 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 30. Ст. 3101.
<4> См., например: Осипян С. Система защиты конституционной законности в сфере федеративных отношений: предпосылки и реальность // Право и жизнь. 2000. N 30. С. 57; Кравец И.А. Конституционная жалоба: традиции и новации в механизме гарантий прав и свобод личности // Журнал российского права. 2003. N 8. С. 32; Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991 - 2001 гг.): Очерки теории и практики. М., 2001. С. 238.

Ни часть 4 статьи 125 Конституции РФ, ни другие конституционные положения не определяют строго ограниченный круг лиц, которые были бы вправе обратиться в Конституционный Суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан. Вместе с тем отдельные исследователи считают, что в части 4 статьи 125 Конституции РФ содержится исчерпывающий перечень субъектов, обладающих правом на обращение с запросом (все суды РФ) и жалобой (индивидуальные и коллективные частные субъекты права) о нарушении конституционных прав и свобод человека <*>.

Представляется, что подобный "ограничительный" подход не соответствует смыслу ряда положений Конституции РФ (ее статьям 2, 17, 18, 45, 46), а также сложившимся правовым позициям Конституционного Суда РФ. Так, И.А. Кравец отмечает, что положения части 4 статьи 125 Конституции РФ следует рассматривать в системной связи с положениями Закона о Конституционном Суде, который "закрепляет юридические условия, создающие возможность для расширения круга субъектов, обладающих правом жалобы, по сравнению с частью 4 статьи 125 Конституции, согласно которой правом на конституционную жалобу наделены также иные органы и лица, указанные в федеральном законе" <**>. Следовательно, сохраняется возможность для расширительного толкования, суть которого в том, что обратиться в Конституционный Суд РФ в порядке, предусмотренном частью 4 статьи 125 Конституции РФ, может не только конкретный гражданин, считающий, что примененным в конкретном деле законом нарушены его конституционные права, но и другие субъекты.
--------------------------------
<*> См.: Абросимова Е. Проблемы свободного доступа к правосудию в Российской Федерации // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 2001. N 3. С. 174.
<**> Кравец И.А. Указ. соч. С. 29.

Согласно части 4 статьи 125 Конституции РФ и статьи 101 Закона о Конституционном Суде РФ суд при рассмотрении дела в любой инстанции, придя к выводу о несоответствии Конституции РФ закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности данного закона.

Характеризуя правовую природу запроса суда, В.А. Анишина указывает, что "если запрос суда в Конституционный Суд РФ и можно рассматривать как процессуальный документ, то только с позиции особого вида судопроизводства - конституционного" <*>. За период своей деятельности с ноября 1991 года по июль 2003 года Конституционный Суд РФ из 196 дел, по которым вынесены решения, 64 дела (или 32,6%) рассмотрел по запросам судов <**>.

Сущность института запроса суда заключается в том, что он является одним из механизмов ограничения законодательной власти правом. Основная особенность суда как субъекта инициирования процедуры конкретного нормоконтроля в Конституционном Суде РФ состоит в том, что суд всегда отстаивает позиции публично-правового интереса и не связан частноправовыми позициями сторон по делу. Реализуя функцию правосудия - защиты прав и свобод человека и гражданина, суд способствует выявлению и исключению из действующего массива законодательства норм, противоречащих Конституции. Момент возникновения у суда права на направление запроса связан с принятием конкретного дела к своему производству. Суд принимает дело к производству посредством вынесения соответствующего процессуального акта, после чего только данный состав является судом, рассматривающим конкретное дело. Запрос может быть направлен в любой стадии производства, в том числе одновременно с вынесением итогового решения по делу, если суд отказался от применения нормы, которую он счел не соответствующей Конституции.
--------------------------------
<*> Анишина В.И. Обращение суда в Конституционный Суд РФ // Юрист. N 49. С. 95.
<**> Анишина В.И. Указ. соч. С. 95.

В соответствии со статьей 102 Закона о Конституционном Суде запрос суда допустим, если закон применен или подлежит, по мнению суда, применению в рассматриваемом им конкретном деле. Конституционный Суд РФ в ряде своих актов развил и конкретизировал указанный критерий допустимости запроса суда.

Так, Суд указал, что именно в том составе, в котором рассматривается дело, суд уполномочен принимать как решение по делу, так и решение об обращении в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в рассматриваемом им деле. Судья же вправе обращаться в Конституционный Суд РФ лишь в связи с производством по тем делам, которые в силу закона он рассматривает единолично <1>. В случае принесения протеста по конкретному делу в порядке надзорного производства запрос в Конституционный Суд РФ может направить президиум областного суда или должностное лицо суда, опротестовавшее состоявшиеся по делу решения <2>. Запрос суда принимается Конституционным Судом к рассмотрению, если суд, пришедший к выводу о неконституционности подлежащих применению в конкретном деле законоположений, приводит правовое обоснование данного вывода - в противном случае действует презумпция конституционности закона, а его нормы применяются судом в редакции, действующей на момент рассмотрения дела <3>, более того, суд должен убедиться, что неконституционный, с его точки зрения, закон обоснованно применен уполномоченным на то органом, чьи действия (решения) обжалуются, и подлежит применению самим судом при рассмотрении соответствующего дела. Сама по себе ссылка в решении суда на положение закона не означает, что данная норма применялась судом к гражданину; при этом следует учитывать, что проверка правильности выбора и применения правовой нормы при рассмотрении конкретного дела судом общей юрисдикции и тем самым - законности и обоснованности судебного решения к полномочиям Конституционного Суда РФ, установленным статьей 125 Конституции РФ и статьей 3 Закона о Конституционном Суде РФ, не относится <4>. При этом Конституционный Суд проверяет конституционность закона или отдельных его положений в той части, в которой они были применены или подлежат применению в рассматриваемом судом деле, и принимает постановление только по предмету, указанному в запросе <5>.
--------------------------------
<1> См.: Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003. С. 129.
<2> См.: Лазарев Л.В. Указ. соч. С. 131.
<3> См.: Лазарев Л.В. Указ. соч. С. 133.
<4> См.: Лазарев Л.В. Указ. соч. С. 135 - 137.
<5> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 мая 2003 года N 8-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 14 Федерального закона "О судебных приставах" в связи с запросом Лангепасского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа"// Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2003. N 4.

Законодательно обязательность направления запроса не закреплена, однако Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 16 июня 1998 года указал: "...предусмотренное статьей 125 Конституции обращение иных судов в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности примененного или подлежащего применению в конкретном деле закона, если суд приходит к выводу о несоответствии закона Конституции, не может рассматриваться только как его право - суд обязан обратиться с таким запросом, чтобы не соответствующий Конституции РФ акт был лишен юридической силы в конституционно установленном порядке, что исключило бы его дальнейшее применение" <*>.
--------------------------------
<*> Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 года N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1998. N 5.

Необходимо отметить, что закрепленная в части 4 статьи 125 Конституции РФ и в статье 101 Закона о Конституционном Суде РФ категория "суд" интерпретируется Конституционным Судом в системной связи с положениями Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года "О судебной системе Российской Федерации". Надлежащими заявителями признаются только суды, учрежденные в соответствии с указанным Законом <*>.
--------------------------------
<*> Так, Определением от 13 апреля 2000 года Конституционный Суд отказал в принятии к рассмотрению обращения Третейского суда при Торгово-промышленной палате Ставропольского края, мотивировав это тем, что Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" не относит третейские суды к судебной системе РФ. (Документ опубликован не был.)

Анализ деятельности зарубежных органов конституционной юстиции показывает, что деятельность многих конституционных судов главным образом связана с осуществлением конкретного конституционного контроля, иногда даже в ущерб абстрактному. В литературе предлагается для решения проблемы перегруженности конституционных судов (в том числе и Конституционного Суда РФ) делами, рассматриваемыми в порядке конкретного нормоконтроля, воспользоваться опытом тех стран, в которых обязательным условием обращения граждан в конституционный суд является необходимость предварительного использования обычных средств правовой защиты своих конституционных прав, предусмотренных законодателем <*>. Г.А. Гаджиев подчеркивает, что в ряде случаев проблема, поднятая заявителями - частными лицами, приобретает более универсальный характер, "жалоба заявителей - это повод для того, чтобы Конституционный Суд вышел на более высокую "орбиту" в своих выводах, что характерно для абстрактного нормоконтроля" <**>.
--------------------------------
<*> Молотов А.В. Абстрактный и конкретный судебный конституционный нормоконтроль в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации: Автореф. дис... канд. юрид. наук. Тюмень, 2003. С. 15.
<**> Гаджиев Г.А. Конституционный принцип самостоятельности судебной власти в Российской Федерации (на основе решений Конституционного Суда РФ 2000 - 2002 годов) // Журнал российского права. 2003. N 1. С. 38.

Следует отметить, что круг субъектов, имеющих право инициировать абстрактный конституционный нормоконтроль, существенно уже круга возможных инициаторов конкретного нормоконтроля, что обусловлено сущностью данных видов нормоконтрольной деятельности. В то же время анализ абстрактного конституционного нормоконтроля приводит к выводу, что относящийся к нему перечень нормативных правовых актов шире, чем предмет конкретного конституционного нормоконтроля. К последнему следует отнести федеральные конституционные законы, федеральные законы, а также конституции, уставы и законы субъектов. Сужение предмета конкретного нормоконтроля Конституционного Суда РФ обусловлено тем, что наделение граждан и судов правом инициирования проверки конституционности не только законов, но и иных нормативно-правовых актов привело бы к огромному увеличению числа жалоб и запросов, направленных в Конституционный Суд, и парализовало бы его работу.

"Государственная власть и местное самоуправление", 2005, N 4