Европейский Суд по правам человека как контрольный механизм Конвенции о защите прав человека и основных свобод

Юрий Берестнев,

действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса

Статья 19 Конвенции о защите прав человека и основных свобод гласит: «В целях обеспечения соблюдения обязательств, принятых на себя Высокими Договаривающимися Сторонами по настоящей Конвенции и Протоколам к ней, учреждается Европейский Суд по правам человека, далее именуемый "Суд". Он работает на постоянной основе».

Начнем с Совета Европы – «родителя» и Конвенции, и Европейского Суда.

Совет Европы учрежден в 1949 году и первоначально объединял немногочисленную группу западноевропейских государств. Он создан для межправительственного и межпарламентского сотрудничества, целью которого является обеспечение интеграции европейских стран в единое правовое сообщество, содействие их экономическому и социальному прогрессу.

В настоящее время членами Совета Европы являются 47 государств, в том числе и Российская Федерация.

Высшими органами Совета Европы являются Комитет министров и Парламентская ассамблея. Комитет министров состоит из министров иностранных дел государств – участников Совета Европы, работает сессионно. Заседания проходят четыре раза в год в Страсбурге. Парламентская ассамблея – консультативный орган, принимающий рекомендации для государств – членов Совета Европы. Парламентская ассамблея включает делегации парламентариев, назначаемых парламентами каждой страны по установленной квоте пропорционально численности ее населения. Россия (а также ФРГ, Великобритания, Франция и Италия) направляет на заседание ассамблеи делегацию в составе 36 парламентариев. Всего в составе Парламентской ассамблеи 318 постоянных парламентариев и столько же их заместителей. Работу Комитета министров и Парламентской ассамблеи обеспечивает Секретариат, работающий под руководством Генерального секретаря, избираемого Парламентской ассамблеей на пять лет.

Конвенция о защите прав человека и основных свобод была разработана в первые годы после окончания Второй мировой войны в условиях, когда Европа еще не оправилась от ужасов массовых нарушений прав человека, происходивших повсеместно на всем континенте. Конвенция была открыта для подписания в Риме 4 ноября 1950 г. и вступила в силу в сентябре 1953 года. Основываясь на положениях Всеобщей декларации прав человека 1948 года, «отцы-основатели» Конвенции стремились создать эффективный и реально действующий механизм защиты прав человека и основных свобод.

Конвенция не только провозгласила целый ряд гражданских и политических прав и свобод, но также создала механизм обеспечения соблюдения обязательств, принятых на себя государствами–участниками Конвенции. Соответствующий контроль за соблюдением обязательств был возложен на три органа: Европейскую Комиссию по правам человека, Европейский Суд по правам человека и Комитет министров Совета Европы, состоящий из министров иностранных дел государств – членов организации или их представителей (на практике – постоянных представителей при Совете Европы в ранге послов).

Согласно первоначальному подходу авторов Конвенции предусматривалась подача лишь межгосударственных жалоб, а право на подачу индивидуальной жалобы носило лишь факультативный характер и применялось только к странам, признавшим его. Лишь много позднее это право стало обязательным (со вступлением в силу Протокола № 11 к Конвенции).

С момента вступления Конвенции в силу она была дополнена четырнадцатью протоколами. Протоколы №№ 1, 4, 6, 7, 12 и 13 дополнили перечень прав человека и основных свобод, защищаемых Конвенцией. Протокол № 2 наделил Суд компетенцией выносить консультативные заключения. Протокол № 9 предоставил индивидуальным заявителям право самим передавать дела в Суд. Протоколы №№ 11 и №№ 14 реформировали контрольный механизм. Остальные протоколы касались организации органов, учрежденных Конвенцией, и их процедуры.

Начиная с конца 1980-х годов, в связи с непрерывным ростом количества дел, переданных на рассмотрение в органы Конвенции, что было обусловлено, в первую очередь, расширением состава Совета Европы в связи с вступлением в ряды его членов стран Восточной и Центральной Европы, рассматривать дела в разумные сроки становилось все труднее. Свою роль в приросте числа подаваемых жалоб сыграло и то обстоятельство, что увеличение выносимых контрольными органами Конвенции решений по индивидуальным жалобам привело к росту объема денежных выплат, а это, в свою очередь, добавило популярности страсбургскому контрольному механизму, продемонстрировав его эффективность в тяжбах с властями. Число зарегистрированных Комиссией дел возросло с 404 в 1981 году до 4 750 в 1997 году. При этом незарегистрированные или временные досье, открытые Комиссией в этом же 1997 году, превысили 12 тысяч. Статистика работы Суда отражала аналогичную ситуацию: 7 дел, переданных Суду в 1981 году, 119 дел – в 1997 году.

Европейский Суд переходит на постоянную основу

Увеличение количества дел вызвало длительные споры о необходимости реформировать контрольный механизм, созданный Конвенцией, в результате которых был принят Протокол № 11. Реформа была призвана упростить структуру, чтобы ускорить рассмотрение жалоб. Одновременно усиливался судебный характер системы за счет наделения Суда обязательной юрисдикцией и лишения Комитета министров решающей роли.

Со вступлением в силу 1 ноября 1998 г. Протокола № 11 бывшие Суд и Комиссия, работавшие на непостоянной основе, были заменены единым, постоянно действующим Судом. В течение переходного периода, длившегося один год (до 31 октября 1999 г.), Комиссия продолжила рассмотрение дел, объявленных приемлемыми до 1 ноября 1998 г.

В течение трех лет после вступления в силу Протокола № 11 количество дел, поступающих в Суд, беспрецедентно возросло. Число зарегистрированных заявлений увеличилось с 5 979 в 1998 году до 13 858 в 2001 году, то есть примерно на 130%. Стремление поддержать работоспособность Суда потребовало дополнительных ресурсов и натолкнуло на мысль о необходимости новой реформы.

Процесс разработки новой реформы начался на Конференции по правам человека министров государств – участников Конвенции. Конференция была посвящена 50-летию открытия для подписания Конвенции и состоялась в Риме 3–4 ноября 2000 г. В ноябре 2002 года представители министров, действуя на основании Декларации министров «О Европейском Суде по правам человека», наделили Руководящий комитет по правам человека полномочиями разработать систему конкретных и согласованных предложений, в частности, незамедлительных мер и возможных изменений Конвенции.

Результатом трудного диалога экспертов европейских стран стал Протокол № 14 к Конвенции, ратифицированный к сегодняшнему дню всеми государствами – членами Совета Европы кроме России. Причины и последствия этого решения российских властей заслуживают отдельного рассмотрения, выходящего за рамки этой статьи.

Как работает Европейский Суд

На сегодняшний день Европейский Суд по-прежнему функционирует в организационных и процессуальных рамках, установленных Протоколом № 11 к Конвенции. Ниже приводится краткое описание действующего контрольного механизма. Необходимо лишь отметить, что к 1 января 2008 г. общее число жалоб, находящихся на рассмотрении Суда, достигло 100 000, а жалоб против Российской Федерации – 20 300.

Европейский Суд по правам человека, учрежденный на основании Конвенции с изменениями, внесенными Протоколом № 11, состоит из судей, число которых соответствует количеству государств-участников Конвенции. Сегодня их – 47. Судьей от Российской Федерации является опытный юрист и известный ученый Анатолий Иванович Ковлер. Конвенция не предусматривает ограничения числа судей одного гражданства. Судьи избираются Парламентской ассамблеей Совета Европы сроком на шесть лет.

Судьи участвуют в работе Суда в личном качестве и не выступают от имени государств. Они не вправе заниматься деятельностью, несовместимой с их независимостью, беспристрастностью, а также с постоянным характером их работы в Суде. Срок полномочий судей истекает по достижении ими 70 лет.

На пленарных заседаниях Суд избирает сроком на три года Председателя Суда, двух заместителей Председателя Суда и трех Председателей Секций.

Согласно Регламенту, Суд разделен на пять Секций, состав которых, утверждаемый на три года, должен быть сбалансирован по географическому и половому признаку и должен представлять различные правовые системы государств-участников Конвенции. Две Секции возглавляются заместителями Председателя Суда, три других – Председателями Секций. Заместители Председателей Секций, избранные Секциями, оказывают помощь Председателям Секций и при необходимости их замещают.

Комитеты из трех судей создаются в каждой Секции сроком на двенадцать месяцев.

Палаты из семи судей создаются в каждой Секции на основе ротации. В состав Палаты, рассматривающей дело, обязательно входит Председатель Секции и судья, избранный от Государства-ответчика. Если последний не является членом Секции, он заседает в качестве члена Палаты ex officio (то есть автоматически, в силу занимаемой должности). Члены Секции, не являющиеся членами Палаты, участвуют в заседании в качестве запасных судей.

Большая Палата состоит из семнадцати судей. В ней ex officio заседают Председатель Суда, заместители Председателя Суда и Председатели Секций.

Разбирательство в Суде является в целом состязательным и публичным (хотя надо признать, что существенные элементы инквизиционного процесса также имеются, особенно в ходе так называемых миссий по установлению фактов). Слушания проводятся лишь в редких случаях и тоже являются публичными (причем с 2007 года их запись транслируется через Интернет), если в силу исключительных обстоятельств Палата или Большая Палата не решит иначе. Доступ ко всем документам, переданным сторонами на хранение в Секретариат, как правило, является открытым. При этом вся внутренняя переписка Суда, находящаяся в деле, является секретной и сторонам по делу и третьим лицам (например, ученым-исследователям) доступ к ней не предоставляется.

Индивидуальные заявители вправе подавать жалобы самостоятельно, однако юридическое представительство рекомендуется и даже является обязательным на определенной стадии рассмотрения дела (при проведении слушаний или после признания дела приемлемым). Для заявителей, не располагающих достаточными финансовыми средствами, самим Судом применяется схема предоставления юридической помощи, которая состоит в выплате денежных сумм на обеспечение участия в процессе заявителя и его представителей. Надо отметить, что в ходе переговоров по разработке Протокола № 14 к Конвенции российский представитель в рабочей группе настаивал на необходимости освободить страсбургский Суд от несвойственных судебному органу функций и предлагал передать вопрос о юридической помощи в Комитет министров Совета Европы или в специально учрежденный для этой цели орган. Это позволило бы также дополнительно разгрузить Суд и дать ему возможность направить высвободившиеся кадровые ресурсы на собственно рассмотрение дел. К сожалению, это предложение, как и целый ряд других, не нашли поддержки у других стран.

Французский и английский до Страсбурга доведут

Официальными языками Суда являются французский и английский, тем не менее заявления могут быть представлены на любом из официальных языков государств-участников (это весьма деликатный с политической точки зрения вопрос, так как имеются случаи, когда Суд допускал к рассмотрению жалобы, поданные, например, на каталонском языке, что может открыть «ящик Пандоры», так как в странах – членах Совета Европы имеется десятки языков, являющиеся официальными  на территории только части соответствующего государства; предложение жестко ограничить представление жалоб только официальными языками Совета Европы также не нашло поддержки со ссылкой на то, что это-де ограничит и затруднит доступ индивидуальных заявителей к суду; о том, в какие огромные суммы и трудозатраты и без того перегруженного персонала выливается организация перевода на неофициальные языки для бюджета Суда, никто не подумал). После признания дела приемлемым должен использоваться один из официальных языков Суда, если Председатель Палаты или Большой Палаты не разрешит продолжить использовать язык, на котором заявление было подано.

Каждое индивидуальное заявление передается на рассмотрение одной из Секций Суда, Председатель которой назначает судью-докладчика. Как правило (хотя и не всегда), он должен владеть языком страны, против которой подана жалоба. После предварительного изучения жалобы докладчик решает, будет ли она разбираться Комитетом из трех судей или Палатой.

Комитет единогласным решением может объявить жалобу неприемлемой или исключить ее из списка подлежащих рассмотрению дел, если такое решение может быть принято без дополнительного изучения жалобы.

Помимо дел, переданных на рассмотрение Палат непосредственно судьями-докладчиками, Палаты рассматривают индивидуальные заявления, которые не признаны неприемлемыми Комитетом из трех судей, а также межгосударственные заявления. По усмотрению Суда (это полномочие Суд развил в своем Регламенте) вопросы приемлемости и существа дела разрешаются в отдельных решениях либо совместно в одном решении.

Если дело, которое рассматривает Палата, требует глубокого толкования положений Конвенции или если решение по делу может войти в противоречие с уже устоявшейся прецедентной практикой, Палата вправе в любое время передать такое дело на рассмотрение Большой Палаты при условии, что ни одна из сторон не выразит своего несогласия в течение одного месяца с момента уведомления о намерении передать дело в Большую Палату. В случае передачи дела оно будет рассматриваться согласно процедуре, аналогичной для Палат.

На первой стадии производство по делу ведется, как правило, в письменной форме, однако Палата может принять решение о проведении устных публичных слушаний. В данном случае одновременно рассматриваются вопросы по существу заявления. Решение Палаты о приемлемости, принимаемое большинством голосов, должно быть мотивированным.

После объявления жалобы приемлемой Палата может предложить сторонам представить дополнительные доказательства и письменные объяснения. Заявителей, в частности, просят представить требования о «справедливой компенсации». Если на стадии рассмотрения вопроса о приемлемости жалобы слушание не проводилось, Палата может решить провести отдельное слушание по существу дела.

В интересах надлежащего отправления правосудия Председатель Палаты может предложить или дать разрешение любому государству-участнику, не выступающему стороной в деле, или иному заинтересованному лицу (в практике по российским делам это делалось в отношении ряда правозащитных неправительственных организаций), которое не является заявителем, представить письменные замечания или, в исключительных случаях, принять участие в слушании. Государство-участник, к гражданству которого принадлежит заявитель, имеет полное право участвовать в процессе в качестве третьей стороны. Этим правом Российская Федерация неоднократно пользовалась по делам, связанным с жалобами российских граждан против Латвийской Республики.

Как начать переговоры о мировом соглашении

Во время рассмотрения дела по существу могут быть начаты переговоры о мировом соглашении при посредничестве секретариата Суда. Такие переговоры являются конфиденциальными и стороны не связаны заявленной позицией при дальнейшем рассмотрении дела. Активная роль суда, а точнее, его секретариата в переговорах о заключении мирового соглашения давно уже приобрела гипертрофированный характер. Секретариат суда стал регулярно подменять сам Суд, выдвигая от своего имени «рекомендации» по условиям предполагаемого мирового соглашения. И вновь российское предложение ограничить роль Суда в этом вопросе только проверкой на предмет того, соответствует ли достигнутое мировое соглашение интересам защиты прав человека, и при положительном ответе – утверждением данного мирового соглашения (с передачей посреднических функций по оказанию содействия в его заключении другим органам Совета Европы – например, Комиссару Совету Европы по правам человека) не было «услышано» нашими европейскими партнерами. А ведь это могло также способствовать снижению чрезмерной нагрузки на Европейский Суд, о которой не устают трубить на всех углах.

Палата Суда принимает решения большинством голосов. Каждый судья, принимавший участие в рассмотрении дела, вправе, в качестве приложения к постановлению, либо изложить свое особое мнение, выводы которого совпадают или расходятся с постановлением, либо только указать на наличие особого мнения.

В течение трех месяцев с даты вынесения Палатой постановления любая из сторон может обратиться с просьбой о передаче дела в Большую Палату, если оно поднимает серьезный вопрос, касающийся толкования или применения положений Конвенции или Протоколов к ней, или другой серьезный вопрос общего характера. Ходатайство о пересмотре дела в Большой Палате Суда не является обжалованием в буквальном смысле этого термина и уж, тем более, не может рассматриваться как «протест» (официальные представители властей Российской Федерации регулярно употребляют оба этих термина, которые несут в себе совершенно иную правовую и смысловую нагрузку). Речь идет именно о пересмотре дела в связи с его значимостью и в целях формирования прецедентной практики, которая будет являться стабильным правовым источником для рассмотрение других дел в дальнейшем. Между тем конвенция и регламент Суда предусматривают и другие процедуры для устранения выявленных пороков решений Европейского Суда – «ректификация» (для исправления технических опечаток и ошибок) и «ревизия» (для исправления явных ошибок фактологического характера).

Ходатайства о пересмотре дела рассматриваются коллегией в составе пяти членов Большой Палаты, в число которых входят Председатель Суда, председатели Секций, за исключением председателя той Секции, к которой принадлежит Палата, принявшая оспариваемое постановление, и судья, избранный в порядке очередности из числа судей, не входящих в первоначальную Палату. Рассмотрение ходатайства является конфиденциальным, а мотивировочная часть выносимого коллегией решения – секретной. Несмотря на неоднократные предложения российских представителей изменить эту практику, Европейский Суд не продемонстрировал готовности сделать это.

Постановление Палаты становится окончательным по истечении трех месяцев или ранее, если стороны заявят, что не намерены просить о передаче дела в Большую Палату, либо если коллегия из пяти судей отклонит обращение о передаче дела.

Если коллегия удовлетворяет ходатайство о пересмотре дела, Большая Палата большинством голосов выносит свое постановление, которое является окончательным.

Все окончательные постановления Суда имеют обязательную силу для государств-ответчиков. Вопрос об обязательности этих международно-правовых актов для других стран-членов Совета Европы в российской правовой науке является дискуссионным.

Надзор за исполнением постановлений Суда осуществляется Комитетом министров Совета Европы, который проверяет, предприняли ли государства, признанные виновными в нарушении положений Конвенции, адекватные меры по исполнению особых обязательств или обязательств общего характера, вытекающих из постановлений Суда.

Суд может по просьбе Комитета министров (соответствующее решение Комитета министров запросить консультативное заключение Суда принимается большинством голосов) выносить консультативные заключения по юридическим вопросам, касающимся толкования положений Конвенции и Протоколов к ней.

Просьбы о вынесении консультативных заключений рассматриваются Большой Палатой, чьи заключения выносятся большинством голосов. Каждый судья вправе в качестве приложения к заключению либо изложить свое особое мнение, выводы которого совпадают или расходятся с постановлением, либо только указать на наличие особого мнения.

На сегодняшний день им вынесено лишь одно такое заключение в 2007 году, что подтверждает тезис о том, что этот правовой инструмент пока не востребован в полной мере.