К вопросу о верховенстве права в контексте российской внешней политики, или Почему, согласно закону Российской Федерации, Крым все-таки не совсем наш

К сожалению, в истории обычно остается приговор истории, а не приговор права. Тем важнее вовремя проанализировать события на предмет их «правовой чистоты». Чтобы в обстоятельствах другой правовой реальности дать возможность потомкам войти не в закрытую, а в только полуприкрытую дверь нового международного доверия…

Право и его верховенство как яблоко раздора

Комментируя высказывания президента России Владимира Путина по поводу Украины, президент США Барак Обама сказал: «У президента Путина, вероятно, другой набор юристов. Может быть, у него другой набор интерпретаций». Надо сказать, что Обама был весьма деликатен. Канцлер ФРГ Ангела Меркель высказалась жестче: «Россия во время кризиса на Украине действовала по закону джунглей, актуальному для XIX—ХХ веков». Что это — нападки геополитических конкурентов, стремящихся к мировому господству? Или дело действительно в праве?

Российские юристы действительно иначе, нежели их европейские и американские коллеги, понимают право. На вопрос о том, что такое право, большинство из них довольно быстро и без запинки ответит, что право есть совокупность санкционированных государством правил поведения, нарушение или неисполнение которых влечет за собой применение юридической ответственности. Но мало кто уточнит, что есть еще целый набор требований к содержанию и форме этих правил, к тому, как они формулируются, каким образом принимаются и — главное — как работают.

Это обусловлено тем, что в России, начиная с последних десятилетий XIX века и до 20-х годов XX века, активно разрабатывалась позитивная теория права. Тогда это были новые идеи, имевшие западноевропейские корни, а правовой позитивизм был мировым трендом.

За прошедшие полтора века взгляды на государство и право в мире сильно изменились в пользу естественно-правового подхода, где помимо права, создаваемого государством, существует еще «естественное право», имеющее бо́льшую силу, чем позитивное, и включающее в себя представления о справедливости и общем благе и социальные институты, защищающие свободные обмены и позволяющие пресекать агрессивное насилие. В России же, наоборот, произошла консервация позитивистских взглядов на право. Потому что авторитарной советской власти позитивный подход к праву был выгоден, и советские ученые, отвергая враждебные «буржуазные» исследования, продолжали изучать постулаты позитивистской теории права. В итоге единственным научным содержанием права стало изучение законов, а юриспруденцию подменили легистикой.

По наследству от СССР традиции юридического позитивизма образца столетней давности перешли к современной России как господствующее направление в науке. Господствующее, но, к счастью, не единственное. Потому что в настоящей российской науке есть много современного и интересного. Но в целом массовая российская наука и школа, готовящие специалистов для судебной и правоохранительной системы, не рассматривают право как сложную социально-политическую науку с огромным количеством неотъемлемых друг от друга тонких внутренних взаимосвязей и взаимозависимостей.

Противореча сама себе, массовая российская юриспруденция декларирует, что материальным источником права является жизнь, но при этом единственными и достоверными источниками считает формальные. В отличие от англичан, которые давно уже не употребляют слово «право» в чистом виде. У них в юридическом дискурсе оно называется «law and morality» (право и мораль).

…Присоединение России в 1998 году к Европейской конвенции «О защите прав человека и основных свобод» одномоментно внесло в официальную юридическую лексику огромное количество новых, не свойственных ей раньше понятий. Самым сложным для российского восприятия оказался термин «верховенство права». Его попытались перевести дословно, и... получилось «верховенство закона». Потому что словосочетание «rule of law», которым в английском языке обозначается верховенство права, при не слишком качественном переводе переводится на русский одинаково — и как верховенство права, и как верховенство закона. Но в английском law означает скорее не форму и не текст нормативного правового акта, принятого парламентом, а некое особое правовое предписание, отличающееся высшим смыслом, что не совсем соответствует русскому слову «закон» с формальной точки зрения. Слово «law» вообще не аутентично слову «право» в его российском понимании, и переводить его как «право» нельзя.

В итоге английское rule of law и его русский перевод — это совершенно разные философские понятия. Потому что верховенство права помимо строгого соблюдения закона, юридической силы и иерархии нормативных актов в первую очередь означает верховенство смыслов, а в России трактуется как верховенство буквы закона. В докладе Венецианской комиссии «О верховенстве права» разнице между понятиями «верховенство права» и «верховенство закона» уделено специальное внимание. «В недавнем прошлом, — говорится в нем, — суть верховенства права в некоторых странах была искажена до того, что она стала равнозначной таким понятиям, как «верховенство закона» («rule by law»), или «управление на основе законодательства» («rule by the law»), или даже «закон на основе норм» («law by rules»). Такие формы толкования позволяют оправдать авторитарные действия правительств и не отражают истинного значения понятия «верховенства права».

…Еще большую путаницу в российскую трактовку принципа верховенства права внес закрепленный Конституцией России термин «правовое государство», который является континентальной альтернативой англосаксонского «верховенства права»​​. Однако за двадцать лет в России так и «не сложилось того единства, которое позволило бы говорить о наличии в российской юридической науке общепризнанной доктрины правового государства» .

Не сложилось и не могло сложиться. Потому что все определения российских учебников, в которых государство является формой организации общества, устарели. Они неверны по отношению к любому современному государству, и вдвойне неверны для характеристики правового государства. Ведь правовое государство может быть определено не само по себе, а через его взаимоотношения с гражданским обществом, без которого не может существовать. Так же как и гражданское общество не может развиться в полном масштабе, если государство не является правовым.

То есть одни трактовки устарели, других не сложилось, а о третьих так и не договорились. А ведь это не просто определения — это совершенно иная политико-юридическая модель взаимоотношений государства и общества, на которой основываются правовое сознание и правовое поведение. Получается, что Россия живет в другом правовом измерении, нежели большинство современных государств. Тонкий юрист-конституционалист, сорок четвертый президент США Барак Хусейн Обама в одной фразе сумел выразить суть проблемы, которая однажды вырвалась за пределы чисто научной дискуссии и в конкретной сложившейся ситуации привела к жесткому разногласию. Говоря об одном и том же, мы вкладываем в то, о чем говорим, совершенно разный смысл, и потому не понимаем друг друга.

Юристы в России тоже отличаются от своих зарубежных коллег. Конечно, не все. В моей стране много высокопрофессиональных независимых экспертов в области права. Но они, как правило, отстранены от принятия государственно-властных решений. Потому что в течение 20 лет государство отбирало для себя таких юридических исполнителей, которые были ему удобны. Остальные тем или иным способом постепенно выводились за рамки государственной юридической деятельности. В итоге сформировалось два юридических сообщества, которые говорят на совершенно разных языках и оперируют разными юридическими конструкциями. Одно сообщество — это чиновники «от юриспруденции», судьи и парламентарии, члены избирательных комиссий и сотрудники правоохранительных органов. Другое — адвокаты, правозащитники и часть независимых ученых.

На международном симпозиуме «Доктрины правового государства и верховенства права в современном мире», проходившем в Конституционном суде России в октябре 2013 года, президент Американской ассоциации юристов Джеймс Силкинат назвал четыре универсальных требования, необходимых для функционирования системы, обеспечивающей реализацию принципа верховенства права. А именно:

1. Государственный аппарат, его должностные лица и официальные представители подчиняются праву.

2. Нормативные правовые акты являются ясными и определенными, официально публикуются, отвечают требованиям стабильности и справедливости и направлены на обеспечение и защиту основных прав, в том числе защиту личности и собственности.

3. Процесс принятия, исполнения и обеспечения действия нормативных правовых актов является открытым, справедливым и рациональным.

4. Правосудие осуществляется компетентными, высокоморальными и независимыми заседателями или нейтральной стороной, которые имеются в государстве в достаточном количестве, обладают адекватными ресурсами и отражают структуру общества, которому они служат.

Господину Силкинату эти принципы кажутся простыми и понятными. Но ему трудно осознать, что для большинства российских государственных юристов они нуждаются в дополнительных разъяснениях.

Например, судей нужно учить тому, что если в ходе судебного следствия доказательства обвинения оказались недостаточными, или не нашли своего подтверждения, или если защита привела доказательства, которые ставят виновность под сомнение, и эти доказательства никем не были опровергнуты, то они обязаны руководствоваться конституционным принципом о том, что неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого (ч. 3. ст. 49).

Российский судья знает, что любой его оправдательный приговор будет поставлен под сомнение, многократно проверен и обжалован. Поэтому он манипулирует процессуальными нормами и пределами судейского усмотрения для вынесения наиболее безопасного для себя решения. Чтобы этого не было, российскому судье как минимум нужны дополнительные гарантии того, что любое его решение, основанное на законе, будет безопасно для его статуса. И, наоборот, он должен быть уверен, что понесет ответственность за заведомо неправосудное решение и что эта «заведомость» будет предметом честного публичного доказывания.

Для господина Силкината невозможна ситуация, когда председатель суда требует от каждого судьи ежедневно докладывать ему о делах, находящихся в производстве. Особенно о тех, «где сторонами выступают органы государственной власти и должностные лица». Даже в самом страшном сне ему не может присниться, что председатель квалификационной коллегии судей заявит в суде, что судья не может быть независимым, потому что он — часть судебной системы .

В России подобная ситуация — обычная практика, которая создает условия для невозможности применения практически всех требований, названных господином Силкинатом. Например, во время избирательных кампаний избирательные комиссии отказывают в удовлетворении жалоб на нарушения избирательного законодательства и предлагают заявителям идти в суд. А в судах либо отказывают в приобщении доказательств и проведении экспертиз, либо принимают решения без каких-либо оснований. После этого избирательные комиссии заявляют, что суд не нашел каких-либо нарушений, и утверждают результаты нечестных и несправедливых выборов.

В итоге в силу порочности системы отбора происходит последовательное снижение компетентности представительных органов. Сформированный подобным образом парламент, в свою очередь, манипулирует процедурами при принятии законов. Три чтения закона могут пройти за один день без обязательной рассылки законопроекта субъектам права законодательной инициативы. Бывают случаи, когда вступление закона в силу определяется раньше предельно возможного и приурочивается к специальной дате, если это необходимо для реализации определенной политической цели.

В такой процедуре нельзя обеспечить ясности, определенности, стабильности и справедливости нормативных правовых актов как непременного условия реализации принципа верховенства права. Поэтому, естественно, самой неработающей нормой Конституции России является запрет на издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина (часть 2 статьи 55).

Президент Федеральной палаты адвокатов России Евгений Семеняко утверждает: «Если в Европе над властью каждой страны стоят органы Евросоюза, его стандарты и принципы, то в России последний оплот защиты Конституции — Конституционный суд». А судья Конституционного суда профессор Николай Бондарь уверен, что КС является соавтором российской доктрины верховенства права. Он уверен, что именно на основе решений Конституционного суда обеспечиваются понимание этой доктрины и баланс между властью, свободой и собственностью. Председатель Конституционного суда Валерий Зорькин в течение ряда лет был членом Европейской (Венецианской) комиссии за демократию через право и покинул ее лишь потому, что на заседаниях комиссии ему «все чаще приходилось высказываться о содержании правовых норм, которые затем попадают на рассмотрение суда, а это запрещено законом». Может, хотя бы этот суд в России не действует по общему шаблону? Для ответа на этот вопрос достаточно проанализировать действия КС в ситуации, вызвавшей столь резкую реакцию международного сообщества: в российско-украинских отношениях, предельно обострившихся после присоединения к России Республики Крым и города Севастополя.

Верховенство права и Крым

Анализируя крымскую ситуацию 2014 года, я вынуждена оговориться — меня трудно обвинить в крымофобии. Все последние двадцать лет я читала лекции о статусе территорий, тяготеющих к России. В том числе о статусе Республики Крым. Все эти годы, будучи руководителем научной экспертной группы по этим территориям, писала и говорила о том, что Крым требует большей гибкости со стороны украинских властей и настойчивости со стороны российских политиков.

Еще в 1992 году Верховный совет России считал «необходимым урегулирование вопроса о Крыме путем межгосударственных переговоров России и Украины с участием Крыма» . В связи с проведением 25 июня 1995 года общекрымского референдума Государственная дума предлагала «Правительству Российской Федерации предпринять необходимые шаги для активизации переговорного процесса с Украиной» .

Но мне крайне не понравилось то, как произошло присоединение Крыма к России в 2014 году.

Почему вдруг сейчас? Ведь референдум в Крыму проходит не в первый раз. 22 года молчали, а потом за 23 дня присоединили? Почему только Крым? Ведь еще в сентябре 2006-го аналогичный референдум прошел в Приднестровской Молдавской Республике, на котором 97,1 % избирателей проголосовали за присоединение к России. В итоге присоединение Крыма поставило под угрозу всю европейскую политику после Ялтинской конференции 1945 года, создало опасный прецедент государственного самопровозглашения, уже примененный в Восточной Украине, и больно ударило по экономике России.

Для ответа на все эти «почему» достаточно процитировать мнение выпускницы факультета международных отношений СПбГУ и МГИМО, известной российской журналистки Ксении Собчак: «Правда состоит в том, что российская внешняя политика на Украине была оглушительно провалена, и вместо дипломатических решений в ход пошло политическое мародерство. Можно было бы даже забыть про «нравственность» — ее в политике любого государства всегда меньше, чем расчета. Но ведь те экономические последствия, которые мы все на себе испытаем в ближайшие годы, будут ощутимы для каждого россиянина. В итоге оказывается, что наше государство совершило осуждаемый международным сообществом беспрецедентный политический акт еще и без выгоды, а с ущербом для своей экономики. Крым должен БЫЛ стать частью России… Но эту историческую несправедливость нужно было решать годами переговоров с Украиной, выстраиванием отношений, дипломатическими торгами. А не воровать канделябр из горящего соседского дома, пусть даже этот канделябр был подарен вами по пьяни».

Но, увы, на самом деле все произошедшее абсолютно вписывается в контекст общеправовой российской парадигмы. Именно присоединение Крыма к России является классическим примером нарушения принципа верховенства права путем интерпретации смыслов и манипуляции процедурами.

Особую роль в этой истории сыграл Конституционный суд. Выполняя одно из центральных действий, предусмотренных законодательством при принятии части иностранного государства в свой состав, — проверку на соответствие не вступившего в силу международного договора Конституции, он как минимум восемь раз нарушил свои собственные процедуры и интерпретировал положения закона.

Итак, что же произошло? Для того чтобы это понять, нужно восстановить хронику событий.

По сообщениям информационных агентств, в ночь с 26 на 27 февраля 2014 года группой неизвестных лиц было захвачено здание Верховного совета и Совета министров Автономной Республики Крым (далее — АРК). Над зданиями были подняты российские флаги. 27 февраля было прекращено сухопутное сообщение между Крымом и материковой Украиной. В этот же день Верховный совет АРК объявил о проведении референдума о статусе автономии и расширении ее полномочий. Голосование было запланировано на 25 мая 2014 года. Тогда еще вопрос, вынесенный на референдум, не содержал положений о нарушении территориальной целостности Украины. Целью референдума являлось «усовершенствование статуса АРК, чтобы права автономии были гарантированы при любых изменениях центральной власти или Конституции Украины».

1 марта президент России Владимир Путин запросил у Совета Федерации право на использование ограниченного военного контингента за пределами Российской Федерации и получил карт-бланш на введение войск на территорию Украины для «нормализации общественно-политической обстановки в этой стране». В этот же день дата референдума в Крыму была перенесена на 30 марта 2014 года..

4 марта президент Путин заявил, что Россия не рассматривает вариант присоединения Крыма к России. «Только сами граждане, — сказал он, — в условиях свободы волеизъявления могут и должны определять свое будущее».

6 марта власти АРК и города Севастополя объявили об изменении формулировки вопроса референдума и о переносе голосования на 16 марта. Референдум был проведен в назначенный день. По официально опубликованным данным, за воссоединение Крыма с Россией проголосовали 96,77 % от числа участвовавших в референдуме.

17 марта, опираясь на результаты референдума, Верховный совет АРК провозгласил Крым независимым суверенным государством — Республикой Крым, в которой город Севастополь имеет особый статус.

17 марта президент Путин подписал указ о признании Республики Крым в качестве суверенного и независимого государства. Одновременно Республика Крым обратилась к России с предложением о ее принятии в состав Российской Федерации в качестве нового субъекта Российской Федерации со статусом республики. Парламент Крыма в ускоренном порядке подготовил проект межгосударственного договора о вступлении в состав Российской Федерации.

18 марта Путин начал процедуру принятия Крыма в состав России. Он уведомил правительство и палаты парламента о предложениях Госсовета Крыма и Законодательного собрания города Севастополя о принятии в Российскую Федерацию и образовании новых субъектов. Затем он одобрил и подписал межгосударственный Договор о принятии Крыма и Севастополя в состав России, в соответствии с которым в составе Российской Федерации образуются новые субъекты — Республика Крым и город федерального значения Севастополь. В этот же день Путин направил в Конституционный суд России запрос о проверке подписанного Договора на его соответствие Конституции. Запрос был принят к рассмотрению немедленно, без проведения публичных слушаний.

Утром 19 марта Конституционный суд признал Договор о присоединении Крыма соответствующим Конституции России.

19 марта президент Путин внес Договор на ратификацию в Государственную думу вместе с соответствующими проектами законов.

20 марта Государственная дума ратифицировала договор.

21 марта Совет Федерации ратифицировал договор. Путин подписал законы о присоединении Крыма и Севастополя к России. Договор вступил в силу.

21 марта в составе России был образован Крымский федеральный округ и назначен полномочный представитель президента Российской Федерации в Крыму.

На первый взгляд с точки зрения Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (далее — Закон «О принятии») процедура была соблюдена. Действительно, в состав России в качестве нового субъекта может быть принято иностранное государство по их взаимному согласию в соответствии с международным договором. Республика Крым объявила себя таковым государством. Россия это государство признала. Был заключен международный договор. Конституционный суд проверил его на соответствие Конституции. Парламент ратифицировал этот Договор с одновременным принятием соответствующего закона и автоматическим внесением названия новых субъектов в Конституцию. Казалось бы, все гладко.

Но вот момент проверки Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов (далее — Договор) Конституционным судом вызывает вопросы. Потому что это центральное юридически значимое действие всей процедуры. В соответствии с частью 2 статьи 91 Закона «О принятии» «международный договор не подлежит введению в действие и применению, то есть не может быть ратифицирован, утвержден и не может вступить в силу для Российской Федерации иным образом, если Конституционным судом установлено его несоответствие Конституции».

Да, конечно, Конституционный суд России оказался в сложном положении. На вынесение решения ему была отведена всего одна ночь. Он оказался перед выбором — остаться в рамках правового поля или пойти на поводу у ситуации. Поэтому постановление Конституционного суда, изготовленное им в ночь с 18 на 19 марта 2014 года, само по себе заслуживает специального внимания.

Нарушение первое — недопустимость запроса.

Большое сомнение вызывает правомерность принятия судом к производству запроса о проверке Договора и возможность рассмотрения этого дела вообще. Статья 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее Закон «О Конституционном Суде») предусматривает только одно основание к рассмотрению дела, которым «является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации не вступивший в силу международный договор». Статья 89, которая так и называется «допустимость запроса», предполагает возможность проверки международного договора только в случае, когда такой договор подлежит ратификации (часть 1), а «заявитель считает его не подлежащим введению в действие и применению в Российской Федерации из-за его несоответствия Конституции Российской Федерации» (ч. 2). Но никакой неопределенности в Договоре никем обнаружено не было. Президент, обратившийся с запросом в Конституционный суд, не считал Договор неконституционным. Следовательно, сам запрос был недопустимым и Конституционный суд не мог принять его к рассмотрению.

Причина коллизии понятна. Федеральные конституционные законы «О Конституционном Суде» и «О принятии» принимались с большой разницей по времени (1994 и 2001 гг.), и депутаты просто забыли адаптировать один к другому. Сам же Конституционный суд, будучи полноправным субъектом права законодательной инициативы по «вопросам собственного ведения», тоже «проспал» ситуацию конфликтной коллизии двух конституционных законов. Но процедура есть процедура. И суду пришлось «выкручиваться» из сложившейся ситуации, прямо в решении. Почти две страницы его текста (п. 1) посвящены обоснованию того, почему все-таки суд пошел на нарушение Закона и стал рассматривать это дело. Он честно признался, что в запросе ничего не было сказано о неконституционности Договора, что вопреки процедуре при оценке Договора отсутствовала спорящая сторона и что суд не обнаружил «полной процессуальной идентичности» данной ситуации с другими случаями факультативного конституционного контроля». В итоге суд пришел к выводу, что проверка Договора является всего лишь «неотъемлемой частью юридического состава государственно-властного решения», а потому — обязанностью суда. То есть если нельзя, но очень хочется, то можно.

Нарушение второе. Невыполнение обязательной процедуры рассмотрения.

Конституционный суд провел проверку Договора, не выполнив требований статей 41 и 49 Закона «О Конституционном Суде». Надо отдать должное суду — он сам в своем постановлении честно признался, что при проверке Договора была нарушена предусмотренная законом обязательная процедура рассмотрения дел. Он констатировал, что «обязан рассмотреть дело по существу, не прибегая в данном случае с учетом специфики настоящего дела, к процедурам предварительного изучения обращения судьей Конституционного суда и проведения слушаний по делу». И если рассмотрение дела без проведения слушаний в принципе возможно (статья 47.1), то без предварительного тщательного изучения вопроса Закон не позволяет этого делать. Но, как уже говорилось, для вынесения решения суду была дана всего одна ночь. Какое уж там предварительное изучение и назначение судьи-докладчика. Хотя в условиях цейтнота суд вполне мог воспользоваться частью 2 статьи 42 Закона «О Конституционном Суде», которая дает ему возможность обратиться к соответствующим органам и должностным лицам с предложением о приостановлении процесса вступления в силу оспариваемого международного договора Российской Федерации до завершения рассмотрения дела. Мог, но не воспользовался. Зачем? Ведь все и так уже решено «с учетом специфики настоящего дела».

Третье, четвертое и пятое нарушения касаются обязательных пределов проверки Договора.

Закон «О Конституционном Суде» (статьи 86 и 90) устанавливает обязательные пределы проверки не вступившего в силу международного договора Российской Федерации на его соответствие Конституции. В Законе сказано, что суд обязан проверить договор 1) по содержанию норм; 2) по форме; 3) по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие. Кроме этого, закон требует, чтобы Конституционный суд принимал решение по делу, «оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов» (часть 2 статьи 74).

Анализируя постановление суда от 19 марта 2014 года с позиции этих обязательных требований, можно уверенно сделать вывод о том, что суд самоустранился от проверки Договора по целому ряду обязательных параметров.

Конституционный суд самоустранился от оценки Договора по содержанию его норм на предмет их соответствия основам конституционного строя России. В тексте Договора сказано, что Российская Федерация заключает договор «в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, а также осознавая тесную взаимосвязь других основных принципов международного права, закрепленных, в частности, в Уставе Организации Объединенных Наций и Хельсинкском заключительном акте совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, с принципом уважения и соблюдения прав и свобод человека…». Должен ли был суд проверить истинность данного положения? Бесспорно, был должен. Но не проверил.

А ведь именно Хельсинкский заключительный акт СБСЕ 1975 года, на котором базируется вся система европейской безопасности и на который ссылается Договор, четко закрепляет, что государства, его подписавшие (в том числе и Россия как правопреемница СССР), должны уважать территориальную целостность и нерушимость границ друг друга и никаким образом их не подрывать. И Меморандум о поддержании мира и стабильности в СНГ 1995 года гласит, что члены Содружества обязуются не поддерживать на территории друг друга сепаратистские движения, а также сепаратистские режимы, если таковые возникнут; не устанавливать с ними политических, экономических и других связей; не допускать использование ими территорий и коммуникаций государств-участников СНГ; не оказывать им экономической, финансовой, военной и другой помощи. «Ничто не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов», — разъясняет принципы территориальной целостности и права народов на самоопределение, закрепленные в Уставе ООН, Декларация Генеральной Ассамблеи «О принципах международного права» 1970 года. То есть это как раз те самые документы, в контексте которых должна была проводиться проверка Договора по содержанию, потому что они являются действующими международно-правовыми обязательствами России.

В итоге, отказавшись от анализа содержания Договора по существу, суд не проверил его и на предмет соответствия частям 2 и 4 статьи 15 Конституции. В этой статье говорится, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». Сам Конституционный суд неоднократно подтверждал это в своих решениях: «В соответствии с принципами правового государства, закрепленными Конституцией Российской Федерации, органы власти в своей деятельности связаны как внутренним, так и международным правом. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются согласно статье 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации составной частью ее правовой системы и должны добросовестно соблюдаться».

Из этого следует, что если не вступивший в силу международный договор противоречит другим, заключенным ранее и не денонсированным к моменту проверки международным обязательствам, взятым на себя Россией, то проверка такого договора на соответствие его этим обязательствам является обязательной. Более того, Конституционный суд не мог игнорировать неизбежные последствия ратификации Договора — принятие внутренних законов России, которые будут вполне соответствовать «проверенному» договору, но окажутся в антагонистическом противоречии с договорами иными.

Но, оказывается, не для ситуации с Крымом. В своем постановлении суд честно признается: «Поскольку в силу части третьей статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права, он не оценивает политическую целесообразность заключения международного договора». То есть в одних случаях международное право — это важнейшая правовая основа конституционного строя России, а в других — правовая целесообразность. Так элегантно, путем умышленной подмены суд смог обойти сложную конъюнктурную ситуацию.

Конституционный суд самоустранился от оценки Договора по форме. В своем постановлении суд умышленно исключил из предмета проверки Договора «анализ документов, на которые такой договор ссылается в качестве своей основы». Понятно, что в данной ситуации для суда это был единственный выход, поскольку если бы эти документы были исследованы, суд вряд ли смог бы признать Договор соответствующим Конституции.

Во-первых, Договор основан на Декларации о независимости Республики Крым, главной правовой позицией которой является апелляция к решению международного суда ООН по Косово. В Декларации так прямо и сказано: «принимая во внимание подтверждение международным судом ООН в отношении Косово от 22 июля 2010 года того факта, что одностороннее провозглашение независимости частью государства не нарушает какие-либо нормы международного права… мы принимаем решение». Но такая апелляция абсолютно недобросовестна. Во-первых, потому, что Международный суд правомочен давать всего лишь рекомендательное мнение по поступившему запросу. Вердикт Международного суда ООН так и называется — Консультативное заключение международного суда по Косово. И хотя многие сегодня представляют этот документ едва ли не как международную санкцию на сецессию, но тогда — 22 июля 2010 года — судебная инстанция ООН вообще не обсуждала законность или незаконность этнополитической сецессии или права наций на самоопределение как принцип. К этому моменту 69 из 192 стран — членов ООН признали Косово в качестве независимого государства. Но при этом независимость Косово до сих пор не признается ООН в целом. Потому что два постоянных члена Совета Безопасности (Россия и Китай) выступают категорически против одностороннего самоопределения бывшего автономного края в составе Сербии. Даже Европа не имеет консенсуса относительно признания бывшего автономного края Сербии в качестве независимого образования (пять стран — членов ЕС: Испания, Греция, Румыния, Кипр и Словакия — не признали Косово). Заметьте — именно Россия категорически не признает решения международного суда по Косово! Но именно это решение и лежит в основе всех документов о присоединении к России Крыма. И Конституционный суд не может этого не знать.

Так элегантно, путем умышленной подмены суд смог обойти сложную конъюнктурную ситуацию.

Конституционный суд самоустранился от оценки Договора по порядку его подписания. Судом проверялись только полномочия российской стороны, которые и так были очевидны. Суд констатировал, что Договор «подписан Президентом Российской Федерации, который наделен полномочием определять в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства». «Исходя из этого подписание рассматриваемого Договора Президентом Российской Федерации соответствует Конституции Российской Федерации». Более не исследовалось ничего. А ведь предмет для такого исследования был.

Со стороны Крыма Договор был подписан главой правительства Крыма Сергеем Аксеновым, спикером крымского парламента Владимиром Константиновым и главой (мэром) города Севастополя Алексеем Чалым. Однако статус города Севастополя в составе Украины вообще не предполагал наличия выборного мэра. Так называемый «народный» мэр — гражданин России Алексей Чалый — был избран жителями на митинге. То есть на момент его избрания пост мэра не был предусмотрен Конституцией Украины. А если бы даже и был, то данное лицо в любом случае не могло быть на этот пост избрано по причине наличия у него гражданства иностранного государства.

Не меньше вопросов возникает к процедуре избрания председателем правительства Крыма Сергея Аксенова. Когда 27 февраля 2014 года здание Верховного совета Крыма было захвачено отрядом неизвестных вооруженных лиц в камуфляжной форме, захватившие пустили внутрь группу депутатов, предварительно отобрав у них средства мобильной связи. Но Конституция Украины (статья 136) предусматривает обязательное согласование кандидатуры председателя правительства Крыма с президентом Украины. По словам спикера Верховного совета Крыма В.А. Константинова, ему звонил В.Ф. Янукович, которого парламентарии считали президентом Украины, и устно согласовал кандидатуру Аксенова. Как? По отобранному телефону?

В итоге депутаты избрали Аксенова премьером нового правительства (постановление № 1656-6/14). Правда, видеофиксация заседания не велась, журналисты на него допущены не были. Согласно официальному заявлению пресс-службы Верховного совета за это решение проголосовали 53 депутата. По данным ZN.UA, изначально в зале действительно находились 53 депутата, но некоторые из них покинули заседание. Более того, при рассмотрении вопроса об отставке прежнего премьера А.В. Могилева и о назначении на этот пост С.В. Аксенова разгорелся скандал, и группа депутатов отказалась принимать участие в голосовании. Депутат С. В. Куницын отмечает, что в момент голосования в зале находилось всего 47 человек при кворуме в 51. По сообщениям некоторых депутатов, среди «проголосовавших» обнаружились фамилии не только не голосовавших, но и фамилии отсутствовавших.

Возникает вопрос: если полномочия двух из трех подписантов столь сомнительны, мог ли Конституционный суд признать Договор соответствующим Конституции по порядку подписания? Иначе получается, что проверка по форме подписания касалась не вопросов права, а свелась к проблеме правильности чернил, которыми Договор был подписан.

Нарушение шестое. Нет отсылки к конституционному закону

При проверке конституционности Договора по порядку его введения в действие Конституционный суд применил правовую интерпретацию во имя достижения заранее определенной цели. В Договоре (статья 10) сказано, что он «временно применяется с даты подписания и вступает в силу с даты ратификации», а Республика Крым считается принятой в состав Российской Федерации с даты подписания Договора (пункт 1 статьи 1). Суд признал эти положения соответствующими Конституции и попытался предельно подробно это обосновать (п. 3 постановления). В его обосновании фигурирует и Венская конвенция о праве международных договоров, допускающая такую возможность, и ссылка на собственную правовую позицию. Вроде бы все убедительно и правильно. Только почему-то нет упоминания части 2 статьи 65 Конституции России, отсылающей суд в данном конкретном случае к специальному конституционному закону, которым он должен руководствоваться при оценке Договора.

А Закон как раз устанавливает жесткое правило именно для такого вида международных договоров, как договоры о принятии иностранного государства в состав России в качестве ее субъекта. В нем (часть 2 статьи 91 Закона «О принятии») однозначно определено: «международный договор не подлежит введению в действие и применению, то есть не может быть ратифицирован, утвержден и не может вступить в силу для Российской Федерации иным образом, если Конституционным Судом установлено его несоответствие Конституции». То есть до решения суда такой договор применяться не может. И суд это прекрасно понимал. Настолько хорошо понимал, что даже не использовал свою любимую формулу о том, что рассматривает исключительно вопросы права, которую обычно применяет в скользких политических ситуациях. Суд прямо заявил: «То, что Республика Крым считается принятой в Российскую Федерацию с даты подписания Договора, носит характер принципиального политического волеизъявления».

Нарушение седьмое. Конституционный суд принял решение вопреки своей собственной правовой позиции.

Еще в 1995 году при проверке конституционности указов президента Ельцина по использованию вооруженных сил в Чечне Конституционный суд заявил, что государственная целостность является «одной из основ конституционного строя Российской Федерации». Что «Конституция Российской Федерации не предусматривает возможности одностороннего решения вопроса об изменении статуса субъекта Российской Федерации и о его выходе из состава Российской Федерации». А раз так, то в силу принципов добросовестности и последовательности Россия обязана была уважать и право Украины на территориальную целостность.

Эта правовая позиция никем не была оспорена и не подверглась корректировке самим судом. А значит, была обязательна для исполнения. Статья 6 Закона «О Конституционном Суде» гласит: «Решения Конституционного Суда Российской Федерации обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений».

Нарушение восьмое. Проблема Севастополя.

Это, пожалуй, один из самых важных вопросов: откуда в Договоре о присоединении Республики Крым взялся город Севастополь и каковы правовые основания его присоединения к России?

Как мы помним, в состав России в качестве нового субъекта могло быть принято иностранное государство. И если Автономная Республика Крым имела достаточное количество государственных признаков, чтобы самоопределиться, самопровозгласиться и быть признанной в качестве независимой иностранным государством, то город Севастополь сделать этого не мог никаким образом. Потому что он не входил ни в Крымскую область на момент разрушения СССР, ни в Автономную Республику Крым на момент проведения общекрымского референдума.

Указом Президиума Верховного совета РСФСР от 29 октября 1948 года №761/2 Севастополь был выведен из состава Крымской области и стал городом республиканского подчинения. Постановлением Президиума Верховного совета РСФСР от 5 февраля 1954 года «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР» передавалась Крымская область, а не Крымский полуостров. Севастополь к этому моменту уже шесть лет как не находился в ее составе. Передача Севастополя Украине состоялась в результате заключения 19 ноября 1990 года двустороннего договора между Украиной и Россией, в котором стороны отказывались от взаимных территориальных притязаний. Впоследствии данный принцип был закреплен в договорах и соглашениях между государствами СНГ. Об особом статусе города Севастополя в составе АРК говорилось лишь в тексте Конституции Республики Крым 1992 года, вопрос о возврате к которой не получил большинства на общекрымском референдуме 16 марта 2014 года.

То есть на момент подписания Договора Севастополь не являлся иностранным государством и не мог быть принят в состав России по тем же правилам, что и Республика Крым. Для таких случаев в Законе «О принятии» (часть 2 статьи 4) предусмотрена совсем другая процедура: «Принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором, заключенным Российской Федерацией с данным иностранным государством».

Здесь, как и в случае с доратификационным временным применением Договора, Конституционный суд должен был руководствоваться прямой конституционной отсылкой: «Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляется в порядке, установленном федеральным конституционным законом» (часть 2 статьи 65 Конституции). Чтобы установить соответствие Договора Конституции, суд был обязан проверить его на соответствие Закону «О принятии». Но не сделал этого. А если бы сделал? Может быть, тогда по-другому пошла бы история? Когда наши внутренние законы нарушаются только по отношению к нам самим, это еще полбеды. Но в данном случае ситуация иная — нарушение внутреннего законодательства нанесло ущерб людям и государствам за пределами страны. И сделал это своими руками один из высших судов России.

Цивилизационная проблема

Сейчас много говорят и пишут о том, что причина противостояния России с ее вчерашними международными партнерами коренится в поразившем мир цивилизационном разломе, в котором Россия выносится за рамки системы европейских достижений и ценностей. Цивилизационно-историческая типология — теория, безусловно, красивая. Звучит она гордо и убедительно. Настораживает только ее тупиковая простота, поскольку с ее помощью можно без труда обосновать практически любые поведенческие странности.

Фатальная «загнанность» в цивилизационные модели искусственна. Она — всего лишь удобный пропагандистский прием для обоснования отказа от развития или для сокрытия истинной причины такого отказа. Не случайно разговоры о цивилизиционной особости России зазвучали с новой силой именно тогда, когда в ее гражданском обществе естественным путем начал осуществляться переход к европейской модели развития. Когда граждане начали понимать, что государство — это не сакральная сущность, данная им свыше, а всего лишь содержащийся на их собственные налоговые отчисления аппарат для выполнения определенных ими же общественно значимых функций. Потому что пока государство продолжает быть субъектом, осуществляющим полномочия верховного собственника, гражданское общество как контролер и участник принятия государственно-властных решений будет встречать его отчаянное сопротивление.

Проблема вовсе не в разнице цивилизаций. Как только в России начал меняться общественный запрос к государству и взгляд населения на его природу, назначение и место в обществе, это стало представлять реальную угрозу для власти. А поскольку такие изменения появились в результате комплекса конкурентных факторов (конкуренции бытия, конкуренции смыслов, конкуренции информации и глобализации), закономерной защитной реакцией государства стала борьба с этими самыми факторам. Первые удары были нанесены по СМИ, интернету и образованию — по школьным программа и учебникам. Чтобы устранить конкуренцию информации и конкуренцию смыслов. А потом под видом ответа на международные санкции взялись за конкуренцию бытия — за ограничение международного обмена, усложнение выезда граждан за пределы страны и за удаление с полок магазинов образцов, свидетельствующих о серьезных конкурентных преимуществах их производителей.

Но кое-что от цивилизационной проблемы здесь все-таки есть. Только речь идет не о разных типах цивилизаций, а о разнице между цивилизацией и варварством. Потому что в современном мире водораздел между ними проходит по отношению людей к праву. В условиях, когда государство становится все больше и больше услугой, качество которой оценивает общество, именно право становится той всеобщей цивилизационной ценностью, о сохранении и развитии которой заботятся все вместе. Это не просто перечень правил, а основанный на международной морали мирного сосуществования набор стандартов, о котором общества и государства договорились. Они возвели эти стандарты в закон, обеспечили специальными процедурами, и каждый со своей стороны обязался их соблюдать под контролем и во взаимодействии друг с другом.

Парадокс, но точнее всего эту мысль выразил именно председатель Конституционного суда России Валерий Зорькин. В своей статье «Цивилизация права» он написал: «И большинство человечества договорилось о следующем. Проводим честные выборы. Принимаем в качестве лидера того, кому доверяет большинство. Ограничиваем этого лидера рамками закона. И живем до следующих выборов. Человечеству, уставшему от двух мировых войн, напуганному перспективой третьей мировой войны, возжелавшему элементарного покоя и радостей частной мирной жизни, показалось, что можно добиться стабильности на основе такого простейшего общественного договора. Так в итоге была построена — на основе огромных жертв, методом кровавых проб и страшных ошибок — цивилизация права».

Все верно. Россия тоже попыталась пойти по такому пути. Но практически сразу на нем появились две формализованные правом оговорки, которые обусловили неизбежный поворот в сторону — «как бы» честные выборы и невозможность ограничения законом лидера. И ничего не вышло. Потому что право — это сбалансированная многомерная система. В ней нет мелочей, которыми можно безболезненно пренебречь или пожертвовать без угрозы для существования системы в целом.

Стоит только добавить, что в своей оценке действий России госпожа Меркель немного ошиблась в датах. Несвязанность властителей своими же законами — это не «закон джунглей образца XIX—XX веков». Обоснование такой несвязанности приводилось еще в IV веке до н.э. в китайской книге «Шан цзюнь шу» («Книга правителя области Шан»). И председателю Конституционного суда России — специалисту по истории политических и правовых учений профессору Валерию Зорькину это, безусловно, хорошо известно. «Если право погибает, то мир окажется у края бездны», — написал он. Во многом благодаря возглавляемому им суду мы уже там оказались. Неспособность давать оценку, исходя из верности духу права, духу цивилизации, на этом праве построенной, — это варварство. А варварство лечится. Не мгновенно, но лечится. Довольно просто. Образованием и культурой.

Елена Лукьянова, профессор НИУ ВШЭ, директор института мониторинга эффективности правоприменения Общественной палаты