В Сенате США скрестили копья сторонники и противники поправки Джексона-Вэника. Истории этой без малого 40 лет. Принятая в 1974 году поправка запрещала предоставлять режим наибольшего благоприятствования в торговле, государственные кредиты и кредитные гарантии странам, которые нарушают или «ограничивают права своих граждан на эмиграцию и другие права человека» ("that restrict freedom of emigration and other human rights"). Поправка предусматривала применение дискриминационных тарифов и сборов в отношении товаров, импортируемых в США из стран с нерыночной экономикой.

В поправке не фигурировал СССР, но движущей силой ее было стремление США способствовать свободе эмиграции из тоталитарных государств и, прежде всего, репатриации советских евреев в Израиль. Об этой поправке в последнее время говорят так часто, что, думаю, совсем не лишним привести ее полный текст.

Статья 2432 пункт (a) Раздела 19 Главы 12 Подраздела IV Части 1 Кодекса законов США:

«Действия стран с нерыночной экономикой, ставящие их вне рамок нормальных торговых отношений, кредитных программ, кредитных или инвестиционных гарантий, либо коммерческих соглашений.

Чтобы утвердить неизменную преданность Соединенных Штатов фундаментальным правам человека, с 3 января 1975 г., независимо от других положений законодательства, товары из любой страны с нерыночной экономикой не будут подлежать недискриминационному режиму (нормальным торговым отношениям), а такая страна не будет участвовать в какой-либо программе правительства США, предполагающей непосредственное или опосредованное предоставление кредитов, кредитных гарантий или инвестиционных гарантий, а президент США не будет заключать какие-либо коммерческие соглашения с любой такой страной в течение периода, который начинается с даты, когда президент определяет, что такая страна –

1. отказывает своим гражданам в праве на свободную эмиграцию;

2. облагает более чем номинальной пошлиной эмиграцию, визы или другие документы, необходимые для эмиграции, независимо от причин и целей этого обложения; либо

3. облагает более чем номинальным налогом, сбором, штрафом или любым другим видом платежа любого гражданина вследствие желания такого гражданина эмигрировать из страны по собственному желанию,

и заканчивается датой, когда президент определяет, что такая страна более не нарушает вышеназванных пунктов (1), (2) или (3)».

Сегодня администрация президента Обамы настойчиво лоббирует отмену поправки для России, ссылаясь на два обстоятельства: поправка устарела, поскольку свобода эмиграции из России ничем не ограничена, и отмена поправки будет выгодна американским товаропроизводителям, поскольку летом Россия станет членом ВТО. Какая связь между вступлением России в ВТО и американскими выгодами, непонятно, но президенту США виднее. В конце концов, это американское дело, а не наше.

Администрации США противостоит Конгресс и, прежде всего, его республиканская часть. Критики внешнеполитического курса президента Обамы и его политики «перезагрузки» не хотят отказываться от рычага давления на Кремль, полагая, что этот рычаг еще может пригодиться. К противостоянию подключилась даже российская оппозиция, правда, не с единым по этому вопросу мнением. Чтобы понять, в чем причина споров, надо перенестись на 40 лет назад.

Немного истории

Классическая тоталитарная схема имеет два характерных признака: полное бесправие граждан и закрытые границы. Чтоб нельзя было ни жить, ни убежать. Советский Союз всегда старался этой схеме полностью соответствовать. Однако с середины 60-х годов, по мере того, как внутри страны росло Демократическое движение, а советская экономика все больше зависела от мировой, тоталитарный режим начал дряхлеть. «Железный занавес» местами проржавел. Отдельные смельчаки бежали через границу, а целые группы населения пытались покинуть страну легально. Это были, главным образом, репатриирующиеся в Израиль советские евреи, уезжающие в Германию этнические немцы и спасающиеся из атеистического ада пятидесятники, в основном из незарегистрированных общин Дальнего Востока.

К началу 70-х исход евреев из СССР стал нарастать такими темпами, что коммунистическая власть всерьез забеспокоилась. Удачное бегство из «социалистического рая» производило на оставшихся завораживающее впечатление. Тогда был популярен анекдот: Брежнев открыл границы, на что его жена говорит: «Ах, шалун! Ты хочешь, чтобы мы остались в этой стране вдвоем?». Действительно, вслед за евреями потянулись и остальные. Появился теневой бизнес: брак с евреями или еврейками стал стоить немалых денег. Ходила даже шутка, что еврей – это не национальность, а средство передвижения.

Власть решила поставить этому препоны. В мае 1972 года в СССР с официальным визитом приезжал президент США Ричард Никсон. Было подписано торговое соглашение. Отношения между СССР и США потеплели. Визит Никсона был ознаменован массовыми обысками и арестами среди диссидентов накануне его приезда и анти-эмиграционными мерами после его отъезда. 3 августа 1972 года Президиум Верховного Совета СССР принял указ «О возмещении гражданами СССР, выезжающими на постоянное жительство за границу, государственных затрат на обучение». Так, например, обладатели университетских дипломов, чтобы получить разрешение на выезд, должны были уплатить пошлину в 10-12 тыс. рублей. Учитывая, что средняя зарплата была в то время 120-140 рублей в месяц, сумма пошлины была неподъемная.

На Западе поднялся шум. Более 20 лауреатов Нобелевской премии выступили с публичным заявлением, обвиняя советское руководство в массовых нарушениях прав человека. Советская власть переоценила свои возможности, приняв благосклонность американской администрации за западное общественное мнение. Через семь месяцев практику взимания сумасшедших пошлин отменили, но было поздно – кампания в защиту свободы передвижения начала на Западе набирать силу. В результате 20 декабря 1974 года Конгресс США стараниями конгрессмена Чарльза Вэника и сенатора Генри Джексона принял поправку к Закону о торговле, которая стала носить их имя. 3 января 1975 года президент Джеральд Форд подписал ее, и она стала действующим законом.

Сила прецедента

Советский Союз был очень заинтересован в низких импортных пошлинах для своего экспорта в США, в кредитах и различных торговых преференциях, которые предоставляет режим наибольшего благоприятствования в торговле. Но еще больше он нуждался в признании Западом Советского Союза равноправным партнером. Такое признание во многих случаях автоматически давало бы все те преимущества, которых были лишены тоталитарные страны с нерыночной экономикой. Поправка Джексона-Вэника была хоть и американским законом, но сильно подрывала репутацию СССР. Поправка стала каиновой печатью для коммунистического режима.

Значительность этой поправки состояла в том, что едва ли не впервые в истории вопросы соблюдения прав человека увязывались не с международным законодательством, а с национальным. К тому времени Советский Союз уже с легкостью подписал множество международных конвенций в сфере прав человека и с такой же легкостью их нарушал. Спрос за нарушение международных законов всегда был невелик. Другое дело – национальное законодательство. Тут ответственность ясная, конкретная и быстрая. Коммунистическая власть опасалась, что подобная практика станет повсеместной и двусторонние отношения с другими странами станут законодательно зависеть от положения с правами человека в СССР. Страх этот доводил советский режим до истерик, как сегодня он доводит до истерик такие режимы, как белорусский, кубинский или северокорейский.

Упущенные возможности

Нет темы более скорбной, чем разговор об упущенных возможностях! И все же ради успешного будущего стоит пристальнее взглянуть на собственное прошлое. Поправка Джексона-Вэника связала американскую внешнюю политику с правом на свободу передвижения. А могла бы связать с общей ситуацией с правами человека. Предпосылки к тому были. Еще до принятия поправки велась довольно оживленная дискуссия о мере возможного влияния на тоталитарную власть. Поправки Джексона и Вэника, которые позже соединились в одну, были не единственные. Похожую поправку предложил конгрессмен Уилбур Милз, но право на выезд из страны в ней было не главным, а одним из прочих. Эта была более жесткая, более принципиальная и в перспективе более многообещающая позиция. Однако победил «мягкий» вариант.

Определенную роль в этом сыграло обращение к Конгрессу США академика Сахарова. В сентябре 1973 года он призывал Конгресс принять поправку Джексона-Вэника. О том же просили Конгресс и активисты еврейского движения за выезд. Дискуссия об этом шла и в самом Демократическом движении, в котором были также и сторонники более жесткого увязывания международных отношений с правами человека. Александр Солженицын в своих воспоминаниях «Бодался теленок с дубом» писал:

«Давние, многомесячные усилия Сахарова в поддержку эмиграции из СССР, именно эмиграции, едва ль не предпочтительнее перед всеми остальными проблемами, были навеяны в значительной мере тою же волей и тем же замыслом. И такой же вывих, мало замеченный наблюдателями боя, а по сути – сломивший наш бой, лишивший нас главного успеха, А. Д. допустил в середине сентября – через день-два после снятия глушения, когда мы почти по инерции катились вперёд. Группа около 90 евреев написала письмо американскому конгрессу с просьбой, как всегда, о своём: чтоб конгресс не давал торгового благоприятствования СССР, пока не разрешат еврейской эмиграции. Чужие этой стране и желающие только вырваться, эти девяносто могли и не думать об остальном ходе дел. Но для придания веса своему посланию они пришли к Сахарову и просили его от своего имени подписать такой же текст отдельно, была уже традиция, что к Сахарову с этим можно идти и он не откажет. И действительно, по традиции и по наклону к этой проблеме, Сахаров подписал им – через 2-3 дня после поправки Вильбора Милза! – не подумав, что он ломает фронт, сдаёт уже взятые позиции, сужает поправку Милза до поправки Джексона, всеобщие права человека меняет на свободу одной лишь эмиграции. И письмо 90 евреев было тут же обронено, не замечено, а письмо Сахарова «Вашингтон Пост» набрала 18.9 крупными буквами. И конгресс – возвратился к поправке Джексона... Если мы просим только об эмиграции – почему ж американскому сенату надо заботиться о большем?».

Сахаров и в самом деле считал право на эмиграцию важнейшим, а Солженицын относился к возможности уехать из страны пренебрежительно. Судьба-шутница распорядилась по-своему: Сахаров всю жизнь прожил в России, а Солженицын был изгнан из СССР (по настоящему изгнан, а не как «изгнанники», добровольно уехавшие под «невыносимым» давлением КГБ) и много лет провел на Западе, прежде чем вернулся в освобожденную от коммунизма Россию.

Вот так советские диссиденты и западные политики упустили возможность законодательно связать внешнюю политику демократической страны с принципиальным соблюдением прав человека в других государствах. Но и то, что удалось сделать, было значительным событием.

Поправка-призрак

В последние 20 лет поправка Джексона-Вэника в применении к России утратила свой первоначальный смысл. По крайней мере, основной смысл. С конца 80-х годов прошлого столетия в СССР отменили разрешения на выезд и выездные визы, эмиграция стала свободной. Американцам увязывать торговлю стало не с чем. Правда, оставались в поправке «другие права человека», но общая ситуация так быстро менялась к лучшему, что этим деталям много внимания не уделялось. С 1989 года США ежегодно накладывали мораторий на действие поправки, а в 1994 году президент Клинтон дал гарантии автоматического продления режима наибольшего благоприятствования в торговле, так что даже ежегодный мораторий потерял смысл. С тех пор поправка фактически не действует. Формально она была отменена для Украины, Грузии, Армении и Киргизии. Для России она сохраняется, но только на бумаге. Ее отмена, как и сохранение не имеют практических последствий. Какие там президент Обама разглядел выгоды для американских фермеров после вступления России в ВТО, если поправка будет отменена – дело таинственное и непонятное. Экономическим интересам России от этой поправки тоже ни тепло, ни холодно.

Однако для политических интересов нынешней российской власти отмена поправки значит многое. Избавиться от каиновой печати – многолетняя мечта российского руководства. Эта поправка, даже лишенная практического смысла, напоминает России, что с правами человека у нее не все благополучно. С теми самыми «другими», за вычетом свободы эмиграции. Перманентный российский президент г-н Путин крайне обижается за это пятно на его, якобы, демократической репутации.

История повторяется

Как и в 70-е годы Кремль изыскивает все возможности, чтобы отменить поправку Джексона-Вэника. Репутация страны с признанным демократическим изъяном мешает кремлевской команде убеждать весь мир, что новый российский авторитаризм – это и есть наивысшее достижение демократии. История прошлого века повторяется с той только разницей, что тогда охмуреж Запада назывался «разрядкой», а сейчас – «перезагрузкой». Тогда его идейным вдохновителем был госсекретарь США Генри Киссинджер, а сейчас – недавний коллега Владислава Суркова в совместной комиссии по надзору за гражданским обществом, а ныне посол США в России Майкл Макфол.

Администрация Барака Обамы, как в свое время и Дж. Буша младшего, добивается от Конгресса отмены поправки. Президент убеждает парламент, что это поможет улучшить российско-американские отношения, что в поправке уже давно нет смысла, что отмена ее лишит Кремль аргументов для антиамериканской риторики. Поскольку сохранение поправки, как и ее отмена – действие сугубо символическое, здоровый американский прагматизм велит от этой поправки избавиться, как не несущей Америке очевидной выгоды. Однако, как и 40 лет назад, прагматизм администрации сталкивается с непонятным ей упорством конгрессменов и сенаторов.

Российская власть тем временем прилагает титанические усилия, чтобы добиться успеха в своей затее. Владимиру Путину так не хватает хоть каких-нибудь побед в международной политике. В кампании за отмену поправки приняла участие даже часть российской оппозиции.

Странный реверанс

В прошлый понедельник The New York Times сообщила о «Письме российской оппозиции» в поддержку усилий администрации Обамы по отмене поправки Джексона-Вэника. В тот же день письмо появилось в интернете. «Те, кто считает, что положения Джексона-Вэника по-прежнему должны применяться к России в качестве наказания антидемократическому режиму Путина, лишь омрачают российскую политическую перспективу, мешают экономическому развитию и подрывают надежду на демократию», – пишут авторы письма. Их семь человек, и о своем отношении к поправке Джексона-Вэника они пишут так: «Мы, ведущие фигуры российской политической оппозиции, горячо поддерживаем усилия, направленные на отмену поправки Джексона-Вэника в отношении России. Она ничему не способствует: ни продвижению прав человека и демократии в России, ни экономическим интересам народа».

«Ведущие фигуры оппозиции» – это чудесное самоопределение! Особенно смешно это звучит в отношении подписавших письмо Владимира Милова, Ильи Пономарева и Александра Лебедева. Как говорится, сам себя не похвалишь…

Однако среди авторов письма есть и серьезные оппозиционеры. Борис Немцов неоднократно выражал свое отношение к поправке Джексона-Вэника, считая необходимым заменить ее законом «по списку Магнитского». Есть об этом и в письме, но скомкано, вяло и как-то застенчиво: «Гораздо более эффективны были бы адресные санкции против конкретных чиновников, замешанных в нарушении прав человека, – например, поименованных в списке cенатора Бенджамина Кардина в связи с делом Сергея Магнитского». И сразу вслед за этим пафосная «патриотическая» концовка: «Настало время исключить Россию из поправки Джексона-Вэника!».

Как справедливо отметил в своем отклике на письмо «ведущих фигур оппозиции» Александр Гольдфарб, застенчивость в политике не работает, зато «американские газеты вышли с заголовками “Российская оппозиция призывает США отменить поправку Джексона-Вэника”. Все внимание было приковано к этой сенсации. О списке Магнитского тут же забыли».

Понятно было и то, что заменить один закон другим в рамках одной сенатской процедуры невозможно. Это слишком разные законы, с разным содержанием и разными санкциями. Упомянуть в одном абзаце о «списке Магнитского» можно было только для очистки совести.

Зачем вообще оппозиционерам понадобилось писать это письмо, бог весть. Догадки могут быть самые разные. Однако следует сказать, что на следующий день после выразительного отклика Гольдфарба появилось жесткое разъяснение Бориса Немцова и Гарри Каспарова в блогах Wall Street Journal и Foreign Policy: «США не должны отменять торговые санкции в отношении России без замены их на адресные санкции против нарушителей прав человека». Верноподданнический пафос «ведущих фигур оппозиции» был отчасти дезавуирован.

Выразили свое отношение к поправке Джексона-Вэника в специальном письме в The New York Times бывшие советские диссиденты Владимир Буковский, Александр Гольдфарб и Татьяна Янкелевич. «Давление законодательной власти США сегодня не менее важно, чем в период советских репрессий. Задобрить Путина – значит предать наследие Андрея Сахарова и сенатора Генри Джексона», – пишут авторы письма.

Вторая жизнь

Возможно, борьба Кремля с поправкой Джексона-Вэника объясняется также и опасениями, что эта поправка может принять иной вид, более угрожающий для новой российской политики. Сенатские слушания в Вашингтоне закончились 15 марта ничем. Сторонники отмены поправки не смогли набрать необходимого большинства и дальнейшее рассмотрение вопроса отложили на лето, когда Россия уже вступит в ВТО. Значительная часть конгрессменов и сенаторов считает необходимым увязать отмену поправки Джексона-Вэника с принятием закона Кардина, основанного на «списке Магнитского».

Отчасти повторяется история сорокалетней давности, когда внешняя политика увязывалась не с правами человека вообще, а с отдельными ее элементами. Спору нет, закрыть въезд в свободные страны для убийц и преступников, злоупотребляющих должностным положением, дело полезное. Но мера эта крайне ограниченная и не слишком эффективная уже хотя бы потому, что главные организаторы преступлений против прав человека пользуются дипломатической неприкосновенностью и приезжают в свободные страны с официальными визитами.

Логичнее было бы поправку Джексона-Вэника не отменять, а в духе времени – модернизировать. Надо вдохнуть в нее новую жизнь, связав внешнюю политику и торговые льготы с легитимностью избранной власти. Избрана она у торговых партнеров законно, на свободных и справедливых выборах – поправка не действует. Избрана с фальсификациями и нарушениями закона – никакого благоприятствования в международной торговле и внешней политике.

Это было бы правильнее со всех точек зрения. Во-первых, демократическая процедура формирования власти – событие более фундаментальное, чем наказание мелких исполнителей отказом во въездных визах. Во-вторых, в отличие от достаточно субъективных критериев и не публичной процедуры составления «списков», здесь существует общепризнанный механизм проверки – миссии международных наблюдателей, дающих объективную оценку прошедшим выборам. Наконец, это крайне актуально – и не только для сегодняшней России, но и абсолютно для всех стран, где систематически нарушаются права человека.

Не буду указывать, какие именно надо внести исправления, но любой, кто вернется на несколько страниц назад и внимательно перечитает текст поправки, увидит, что сделать это совсем нетрудно. Пока права человека не стали для всех правительств абсолютной и неприкосновенной ценностью, поправка Джексона-Вэника в ее новом виде была бы очень актуальна для многих стран. В том числе и для России.

АЛЕКСАНДР ПОДРАБИНЕК