Семь решений для лечения отрасли

В мае 2012 года в Барселоне состоялась XII международная научно-практическая конференция INTECH-ENERGY «Развитие электроэнергетики России: повышение эффективности, надежности, защита окружающей среды».

Конференция была организована Комитетом по экономической политике Совета Федерации, Комитетом по энергетической политике и энергоэффективности Российского союза промышленников и предпринимателей, НП «Совет производителей энергии» и НПО «Санкт-Петербургская электротехническая компания». Спонсорскую поддержку конференции оказали: Sygnity S.A., IBS, Астерос, КРОК, Открытые технологии, Canon, Avaya, НИССА Диджиспейс, IBM, DEPO Computers, APC by Schneider Electric, Сайнер, TRIMBLE, OBERMEYER Planen + Beraten GmbH.

В конференции приняли участие свыше девяноста руководителей и специалистов ведущих энергокомпаний России, представители министерств и ведомств.

В своих выступлениях специалисты остановились на локальных проблемах отечественной энергетики, которые возникли не в одночасье, долго оставались незамеченными, потом благодаря реформе стали проявляться и приобрели такие масштабы, что от их решения существенно зависит ситуация в отрасли.



Решение первое: совершенствование законов

Часто и обоснованно споры вызывает отраслевое законодательство, которое постоянно пересматривают и дополняют.

– После реструктуризации РАО ЕЭС более 1700 нормативных документов, утвержденных РАО и ведомственными организациями, остались вне правового пространства, – отметил представитель Министерства энергетики Алексей Коршунов. – Более того, у правительства отсутствуют полномочия по пересмотру и доработке этих документов. Что было сделано? Вышел закон о техническом регулировании. Но мы считаем, что энергетика имеет свои исключительные особенности, которые должны регулироваться отдельным законодательством, поэтому вывели ее из под действия закона о техрегулировании. Кроме того, мы планировали внести правки в ФЗ 35 («Об энергетике»), чтобы наделить Минэнерго полномочиями по пересмотру документов, но в связи с разногласиями с Ростехнадзором эта работа пока не завершена.

В числе близких к выходу документов господин Коршунов назвал постановление правительства об утверждении правил оценки готовности субъектов энергетики к работе в отопительный сезон.

– С этим нормативным актом у нас есть определенные трудности: все зависит от того, как скоро появятся изменения в ФЗ 35 «Об энергетике», – отметил Коршунов. – Поэтому сейчас положение об оценке готовности утверждено правительственной комиссией, федеральным штабом по обеспечению безопасности и надежности. Соответственно, мы утвердим новое положение федеральным штабом, а как только выйдут новые правки, оно появится на уровне постановления правительства.

Докладчик остановился на изменениях, которые планируется внести в законодательство по поводу подготовки к осенне-зимнему периоду.

В частности, речь идет о наложении административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати до пятидесяти тысяч, на юридических лиц – штрафа в размере от трехсот до пятисот тысяч рублей за предоставление недостоверной информации в ходе оценки готовности к работе в отопительный сезон. Кроме того, юридические лица будут оштрафованы на сумму от пятисот тысяч до одного миллиона рублей за невыполнение мероприятий по устранению недостатков, выявленных в ходе оценки готовности к работе в отопительный сезон. И наконец, предусмотрен штраф на должностных лиц в размере от двадцати до пятидесяти тысяч или дисквалификация должностных лиц на срок от трех месяцев до трех лет, на юридических лиц – штраф в размере от пятисот тысяч до одного миллиона рублей за неполучение паспорта готовности.

– Все эти изменения появились не просто так, – подчеркнул Коршунов. – У нас был ряд поручений правительства в течение прошлого ОЗП, которые предписывали ужесточить и процедуру подготовки к зиме, контроль за подготовкой к зиме и соответственно прохождение отопительного сезона. Подобные изменения уже внесены в Кодекс административных правонарушений.



Решение второе: предотвращение проблем

О том, какие изменения появились в части антимонопольного законодательства, рассказал представитель Федеральной антимонопольной службы Дмитрий Васильев.

– Мы наравне с остальными государственными органами занимаемся согласованием инвестпрограмм и, конечно же, видим много нарушений и недоработок, – отметил господин Васильев. – Но в рамках последних тенденций мы нацелены на профилактику нарушений антимонопольного законодательства. Иными словами, стараемся не наказывать за совершенные действия, а предотвращать их. В частности, с новым антимонопольным пакетом были введены два инструмента воздействия: предупреждение и предостережение. Что такое предостережение? Когда компания высказывается по поводу каких то планируемых действий, мы это узнаем и направим соответствующее предостережение о том, что это недопустимо. Второй инструмент – это предупреждение. К нам обращаются компании с заявлениями, мы видим нарушения, направляем компании предупреждение о том, что ей необходимо все устранить в определенные сроки. Если это делается, компания освобождается от административной ответственности. Если нет, то возбуждается дело.

Открытость и диалог – так обозначил рамки взаимодействия с компаниями представитель ФАС.

– В ближайшее время ФАС примет участие в работе потребительского рынка мощности, соответствующее постановление подготовлено и направлено на рассмотрение в правительство, – сказал Васильев. – Потребители смогут участвовать в рынке мощности путем подачи соответствующих заявок и осуществлять давление вниз на цену при формировании ее на рынке. Сейчас у нас нет таких зон, но, думаю, их количество в перспективе будет увеличено до шести. Важной темой для нас остается выход на оптовый рынок электрической энергии и мощности, и мы выясняем возможные барьеры в этом секторе.

В частности, манипулирование ценами на оптовом рынке электрической энергии. В январе этого года появилось определение манипулирования – на розничном и оптовом рынке это два разных понятия. Что такое манипулирование? Известно, что действия участника должны быть технологически и экономически необоснованны. Скажем, генерирующая компания подает высокую ценовую заявку, и это приводит к существенному изменению цены. Если заявка обоснована и имеет соответствующую экономическую составляющую, то тогда это не будет манипулированием. В обратном случае это экономически необоснованно, и мы постараемся прописать это в приказах и соответствующих постановлениях.

Дальше – действия должны приводить к существенному изменению цены. Экономические последствия тех или иных действий тоже могут быть значительными. Манипулирование может быть осуществлено как субъектом, занимающим доминирующее положение, так и не занимающим доминирующего положения, допустим, когда станция случайно подала повышенные ценовые заявки. Манипулировать могут не только генераторы, а также группы лиц, с участием, например, какой то коммерческой инфраструктуры. Сбытовая компания может манипулировать с участием органов государственной власти.

Полностью описать понятие «манипулирование» нам предстоит к июню этого года, в том числе и разъяснить понятия «экономическая обоснованность» и требования «экономической обоснованности», – отметил Васильев.

Еще одно важное направление деятельности ФАС – это доминирующее положение, понятие, которое используется в антимонопольном законодательстве, в законе о защите конкуренции.

– Доминирующее положение по определению занимают все сетевые компании и субъекты естественных монополий в любой сфере деятельности, – рассказал Дмитрий Васильев. – Что касается других организаций, то нам нужно провести анализ рынка, после чего будет определено понятие доминирующего положения. На рынке электроэнергии есть дополнительные критерии, которые используются в практике. В частности, это 20 процентов в зоне свободного перетока по установленной мощности выработки электроэнергии или по потреблению, это касается потребителя. Модель рынка электроэнергии не простая. Бывает, что некоторые станции занимают незначительную долю на рынке, но тем не менее, исходя из их положения в системе, могут влиять на формирование цен в определенных узлах. Соответственно, осуществляется выявление таких станций и оценивается возможность их влияния на цену – такие зоны мы уже нашли, станции тоже.



Решение третье: адекватность цен

Как совместить бизнес в одной ценовой зоне, чтобы все участники процесса были довольны? Такой вопрос задал представителям ФАС Роман Боровских, ОАО «Энел-ОГК-5».

– В социалистической модели отрасли мы понимали, что электроэнергия доступна и дешева. Соответственно, тарифы были минимальны, контролировались государством, никаких значительных инвестиций в отрасль не было, вопросы перекрестного субсидирования остались, темы энергоэффективности не поднимались, и уже тогда была стареющая инфраструктура и строгое, жесткое государственное регулирование. Вот из за чего назрела реформа. По результатам реформы мы пришли к самому острому и глобальному вопросу: в генерацию и сетевое хозяйство необходимо около 1 триллиона долларов вложений в ближайшие двадцать лет. Нужно отдавать себе отчет, что без увеличения стоимости электроэнергии никаких инвестиций не будет. Вопрос в том, чтобы рост цены был прогнозируемым, не резким и соответствовал платежной способности населения и предприятий. Причем в то же время необходимо осознать, что наша промышленность очень энергоемка и повышение цены на электроэнергию приведет к стопроцентной стоимости наших товаров, разгонит инфляцию, и тот замкнутый круг, который есть, – это тот вызов, с которым сейчас столкнется и новый кабинет министров, и новый президент. Все приходят к выводу, что цены не должны быть ограничены, а рынок должен давать адекватный сигнал. А именно: чем ближе конечный потребитель будет к производителю, тем цена будет прозрачной и прогнозируемой.

На мой взгляд, отрасль на распутье: или возвращаться назад к централизации энергетики, оставить ситуацию такой, как сейчас, или начинать новую реальную волну реформ. На мой взгляд, тренд консолидации будет только усиливаться – уже сейчас больше половины контроля в энергетике за государством, и до 2015 2016 года эта доля увеличится до 70 процентов. Уже сейчас не секрет, что инвесторы, пришедшие в этот бизнес и занимающиеся им как не основным, стараются с минимальными потерями из этого бизнеса выйти. Поэтому мы отчетливо наблюдаем консолидацию вокруг четырех государственных компаний – «РусГидро», «Росатом», «Газпром» и «Интер РАО ЕЭС».

Начинать какие то изменения в одном секторе – генерации, передаче, сбыте – невозможно, поскольку каждый механизм начинает вращать соседей. Мы видим, что рост сетевой составляющей в два раза больше, чем рост цены у генераторов. И этот дисбаланс сохраняется. Основная особенность текущей ситуации в том, что никто из нас, генераторов, не может строить долгосрочные прогнозы. Как сказал мой коллега: мы имеем рукопашное регулирование. Добавлю: очень жесткое государственное вмешательство. Уровень конкуренции недостаточен. Никаких сигналов по прогнозированию цен на топливо мы не имеем. Непонятны процедура и условия вывода из эксплуатации старой генерации. Это все должно послужить началом новой волны реформ, – резюмировал господин Боровских.



Решение четвертое: инвестиции

Российская энергетика похожа на советскую торговлю: есть бесправный потребитель, на рынке работают не производители, а продавцы, стоимость входа чрезвычайно высока, и государство не поддерживает альтернативную энергетику. Такую первую аналогию привел Эдуард Наумов, генеральный директор НП «ИНВЭЛ», в рамках своего выступления о возможных инвестициях в российскую отрасль.

– Вторая аналогия связана с состоянием нашего бизнеса 1990 х годов: подключение абонентов чрезвычайно дорого, услуги – тоже, качество энергии достаточно низкое, – сравнил господин Наумов. – Таким образом, существующая модель энергетики не соответствует тому, что нужно нашей экономике для ее инновационного развития. Такова ситуация во всем мире. Но у нас ситуация такова, что потребитель не может получить в данное время и конкурентной точке мощность, которая ему нужна. Как хорошо сказал один из коллег: «Энергетика – это трехногий стул, который опирается на три ноги: технологии, политику и стандарты. И если одну из ножек убрать, то рухнет вся отрасль». На сегодня в отрасли существует самое большое количество проектов, в которые необходимо инвестировать деньги, но, к сожалению, ни наши законы, ни стандарты не позволяют нормально реализовывать инвестиционные проекты. Фактически стимулы для инновационного развития отсутствуют, а источников финансирования нет, поскольку крупные инвесторы, которые сейчас есть в энергетике, не готовы в нынешних условиях вкладывать средства в развитие отрасли. И получается так, что система финансово-инвестиционных ресурсов представляет собой сбор налогов – фактически государство повышает тарифы, чтобы отраслевые компании могли реализовать свои инвестиционные программы, при этом потребители не готовы платить за это.

По словам Наумова, эксперты сходятся во мнении, что потребитель должен платить за развитие той инфраструктуры, которая ему нужна, но при этом платить на добровольной основе, фактически инвестировать, при этом получая те же рычаги, что и инвестор, когда финансирует развитие той или иной отрасли.

Одним из вариантов привлечения инвестиций Эдуард Наумов считает создание расчетных центров, которые проводили бы сбор платежей и их распределение в соответствии с тарифом составляющих на генерацию и передачу электроэнергии. Такие расчетные центры могли бы финансировать фонды развития энергетики, куда и направлялась бы инвестиционная составляющая. И тогда, по сути, включился бы полноценный механизм контроля инвестиционных процессов.



Решение пятое: надежность

Неожиданное решение проблемы надежности энерго­снабжения представил Джек Ньюшлос (Энергетический центр Сколкова) в своем выступлении «Преимущества распределенной генерации, польза от нее и барьеры для распространения».

– В распределенной генерации существует множество определений, – сказал господин Ньюшлос. – Одно из них предусматривает строительство и эксплуатацию источников электрической или тепловой мощности для собственного использования потребителями и возможной продажи излишков энергии во внешнюю сеть.

Когда начиналась наша индустрия, вся генерация была распределенной, то есть находилась поблизости к потребителю. По мере развития мощных турбин и высоковольтных сетей она ушла на второй план, но продолжала играть важную роль для некоторых промышленных потребителей, а также для тех, у кого есть абсолютная необходимость в высокой надежности.

С внедрением газовой турбины малая генерация стала широко шагать по всему миру и получила распространение в связи с популярностью ВИЭ.

Ньюшлос отметил, что распределенная генерация дает много положительных эффектов для всей энергосистемы. В первую очередь, рост энергоэффективности за счет повышения промышленного тепла для производства электроэнергии, снижение выбросов парниковых газов и вредных веществ, контроль напряжения в сети. Конечно, снижаются потери, потому что меньше электроэнергии нужно передавать, снижается нагрузка на остальных потребителей, так как есть возможность отсрочить или полностью устранить необходимость в развитии сетевого хозяйства и генерации. Наконец, и это важно – распределенная генерация гарантирует снижение уязвимости электростанций от террористических атак. Какие преимущества для самих владельцев? При неопределенности в политике государства и переменах в отрасли прогнозируемое снижение затрат на электроснабжение, безусловно, серьезный фактор. Далее есть возможность использовать побочные продукты основного производства, такие, как доменный или попутный нефтяной газ.

Кто не любит распределенную генерацию? В первую очередь центральные планировщики – этот процесс не поддается их контролю. Сетевые распределительные компании – тоже, потому что это лишает их тарифной выручки и прибыли – ведь чем больше ты строишь сетей, тем больше у тебя прибыль, если снижается потребность в увеличении распределительных активов, соответственно, снижается и прибыль. Генераторы не любят, потому что это снижает их выручку. И наконец, системные операторы тоже не поддерживают распределенную генерацию, потому что за счет нее увеличивается число объектов, которыми они должны управлять. В мире распределенной генерации очень много. В развитых странах она существует на промышленных предприятиях, офисных центрах и на системе ЖКХ. В США и особенно в Западной Европе сегодня под распределенной генерацией понимается то, что работает на ВИЭ, хотя это сопровождается определенными проблемами – не всегда есть нагрузка, энергосистема должна поддерживать больше резервов. Однако генерация на ВИЭ субсидируется государством и внедряется легко. В России правительство формально поддерживает распределенную генерацию. Если посмотреть на энергетическую стратегию до 2030 года и на генеральную схему размещения объектов электроэнергетики, там малая генерация присутствует только после 2026 года. В некоторых регионах в стратегических планах развития предусмотрены мини-ТЭЦ, но, несмотря на это, развитие распределенной генерации ограничивается и даже прекращается. По данным таможенных органов, за последние пару лет в Россию ввезено 1,2 ГВт оборудования малой генерации. Эта цифра сравнима с вводами централизованной энергетики. Основные игроки на этом рынке – нефтегазовые компании, промышленники и немного сектор ЖКХ. Если произойдет изменение платы на присоединение новой мощности, как я слышал от некоторых промышленников и представителей нефтяных компаний, то они неизбежно перейдут на автономное питание.

Д. Ньюшлос отметил, что экономика распределенной генерации очень зависит от субъекта, который ее строит, от топлива, которое будет использоваться, и выгоды.

– Мы не имеем сегодня критериев новой модели, по которой можно было бы оценить экономические преимущества или недостатки того или иного объекта распределенной генерации, – сказал эксперт. – Сегодня крайне необходимы единые стандарты проектирования технологического присоединения объектов распределенной генерации к общей сети. В особенности это относится к объектам ВИЭ, и это нужно для того, чтобы предотвратить произвол сетевых компаний и системных операторов, который есть и неизбежно будет увеличиваться.



Решение шестое: упростить подключение

Спорные вопросы в подчключении новых потребителей к электрической сети уже не просто обсуждаются – они ожидают решения правительства.

– Потребители вполне обоснованно испытывают проблемы с подключением к электросети, – сказал Александр Хуруджи, НП территориальных сетевых организаций. – Мы пришли к выводу, что необходимо ввести рыночный механизм, при котором и сетевая компания, и потребитель будут взаимно заинтересованы в процессе присоединения. И особенность этого режима в том, что не будут производиться затраты, которые лягут потом в тариф, с одной стороны, с другой – сетевая компания будет знать, что потребитель в течение 5 лет будет потреблять определенный объем энергии и, соответственно, вместо того, чтоб уйти в малую генерацию или построить какой то объект энергоинфраструктуры, он останется в этой сети. Мы решили, что в администрировании нужно максимально точно прописать оценку ключевых показателей эффективности для менеджмента энергокомпаний, методики по вопросам техприсоединений, снизить издержки, которые получают естественным путем сетевые компании, выполняя присоединение. В ближайшее время мы узнаем, какой пакет мер будет принят государством. А потребители увидят, что нет смысла строить собственную генерацию, а целесообразно остаться в общем сетевом хозяйстве.



Решение седьмое: новая модель рынка

Реформе энергетики – десять лет: обычно этого вполне достаточно, чтобы подвести итоги какого либо дела. Но, считают специалисты, с нашей энергореформой это не так: все рыночные преобразования вроде бы завершены, сформированы необходимые модели и инфраструктура. Но все это формально.

– Что у нас получилось на рынке? С формальной точки зрения, все должно работать, – сказал Игорь Миронов, НП «Совет производителей энергии». – Только почему то не все довольны тем, что получилось. Мы имеем экономически не обоснованные тарифы. По сути, государство перераспределяет средства среди секторов рынка, мы имеем необоснованные преференции в компаниях с госучастием, в частности сетевых компаниях, «РусГидро» и «Росатоме». Мы почти привыкли к постоянным и внезапным изменениям правил игры, плюс непрозрачности принятия решений многочисленными регуляторами. Частные инвесторы выходят из отрасли, им не интересно оставаться здесь. Стимулов для повышения эффективности у потребителей практически нет, цена на электроэнергию действительно растет. В итоге потребителю выгодно построить собственную генерацию, чем «питаться» из общей единой энергосистемы.

И конечно крупные потребители приобретают и строят свою генерацию. Население субсидируется из разных источников. В итоге с этого года, по нашему мнению, генераторы будут не только отказываться от инвестиций в производство, но и экономить на ремонтах. По сути, сейчас нам нужна новая реформа, новая модель рынка и новые долгосрочные правила игры.