В Градостроительном кодексе статья 50 предоставляет заказчикам право проведения негосударственной экспертизы, а именно:
Статья 50 «Негосударственная экспертиза проектной документации и негосударственная экспертиза результатов инженерных изысканий». (в ред. Федерального закона от 18.12.2006 N 232-ФЗ)
1. Застройщик или заказчик либо осуществляющее на основании договора с застройщиком или заказчиком подготовку проектной документации лицо может направить проектную документацию и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, на негосударственную экспертизу.
2. Негосударственная экспертиза проектной документации и негосударственная экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся аккредитованными организациями на основании договора. Порядок проведения негосударственной экспертизы и порядок аккредитации организаций устанавливаются Правительством Российской Федерации.
В развитие законодательства принято Постановление Правительства РФ №1070 от 29 декабря 2008 года «о независимой экспертизе проектной документации и результатов инженерных изысканий». Постановление подписано Премьер-министром В.В. Путиным. Документ серьезный!
В настоящее время Градостроительное законодательство не содержит каких либо исчерпывающих запрещений для прохождения негосударственной экспертизы и выдачи на основании положительного заключения негосударственной экспертизы разрешения на строительство.
Но чиновники от «архитектуры» муниципалитетов блокируют любые попытки получить разрешение на строительство ссылаясь на подпункт 4, пункта 7, ст. 51 ГК, который нормируя перечень документов необходимых для получения разрешения на строительство, обязывает к пакету необходимых документов прикладывать: … положительное заключение государственной экспертизы проектной документации (применительно к проектной документации объектов, предусмотренных статьей 49 настоящего Кодекса), положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 настоящего Кодекса;(в ред. Федерального закона от 18.12.2006 N 232-ФЗ)
Тем не менее в следующем пункте 8 статьи 51 Градостроительного кодекса прямо сказано, что к заявлению на получение разрешения на строительство …может прилагаться положительное заключение негосударственной экспертизы проектной документации….
Возникает правовой коллапс. «Может прилагаться»(?) - это что(?) - равноценная замена заключения государственной экспертизы на не государственную, или это пустая формальность – желаете приложить, прилагайте, но это ни к чему не обязывает чиновников управлений архитектуры, так как они все равно продолжают руководствоваться п.п. 4, п. 7, ст. 51 и совершенно не считаются с п. 8. ст. 51.
Обязаны ли муниципальные управления градостроительства и архитектуры согласно ст. 50 и п. 8 ст. 51 Градостроительного кодекса выдавать разрешение на строительство на основании положительного заключения негосударственной экспертизы?


Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее – ГрК РФ) устанавливает, что государственная экспертиза проектной документации проводится для оценки ее соответствия техническим регламентам (в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности), а также результатам инженерных изысканий (п. 5 ст. 49 ГрК РФ).

По общему правилу любая проектная документация объектов капитального строительства подлежит государственной экспертизе (п. 1 ст. 49 ГрК РФ).
В то же время есть ряд случаев, когда проводить государственную экспертизу не требуется.

Первый случай – когда проектная документация составлена в отношении следующих объектов капитального строительства:
1) отдельно стоящие жилые дома (не более трех этажей), предназначенные для проживания одной семьи (объекты индивидуального жилищного строительства);
2) жилые дома (не более трех этажей), состоящие из нескольких блоков (не более десяти), каждый из которых предназначен для проживания одной семьи, имеет общую стену (общие стены) без проемов с соседним блоком или соседними блоками, расположен на отдельном земельном участке и имеет выход на территорию общего пользования (жилые дома блокированной застройки);
3) многоквартирные дома (не более трех этажей), состоящие из одной или нескольких блок-секций (не более четырех), в каждой из которых находятся несколько квартир и помещения общего пользования и каждая из которых имеет отдельный подъезд с выходом на территорию общего пользования;
4) отдельно стоящие объекты капитального строительства (не более двух этажей и площадью не более 1500 кв.м.), которые не предназначены для проживания граждан и осуществления производственной деятельности (кроме объектов, которые в соответствии со ст. 48.1 ГрК РФ являются особо опасными, технически сложными или уникальными объектами);
5) отдельно стоящие объекты капитального строительства (не более двух этажей и площадью не более 1500 кв.м.), которые предназначены для осуществления производственной деятельности и для которых не требуется установление санитарно-защитных зон или для которых в пределах границ земельных участков, на которых расположены такие объекты, установлены санитарно-защитные зоны или требуется установление таких зон (кроме объектов, которые в соответствии со статьей 48.1 ГрК РФ являются особо опасными, технически сложными или уникальными объектами) (п. 2 ст. 49 ГрК РФ).

Второй случай, когда не требуется проводить государственную экспертизу проектной документации – когда для строительства, реконструкции или капитального ремонта не требуется получать разрешение на строительство, а именно:
1) для строительства гаража на земельном участке, предоставленном физическому лицу для целей, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, или строительства на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства, дачного хозяйства;
2) для строительства, реконструкции киосков, навесов и других объектов, не являющихся объектами капитального строительства;
3) для строительства на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования;
4) для изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом;
5) в иных случаях, если в соответствии с ГрК РФ, законодательством субъектов Российской Федерации о градостроительной деятельности получение разрешения на строительство не требуется (п. 3 ст. 39, п. 17 ст. 51 ГрК РФ).

Наконец, третий случай – когда раньше уже было получено положительное заключение государственной экспертизы в отношении проектной документации, и эта документация применяется повторно без изменений или с модификациями, не затрагивающими конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объектов капитального строительства (п. 3 ст. 49 ГрК РФ).

Помимо государственной экспертизы проектной документации в некоторых случаях закон требует проводить государственную экологическую экспертизу проектной документации. Такая необходимость возникает в отношении проектной документации на объекты, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять:
- в исключительной экономической зоне Российской Федерации;
- на континентальном шельфе Российской Федерации;
- во внутренних морских водах;
- в территориальном море Российской Федерации;
- на землях особо охраняемых природных территорий,
а также в отношении проектной документации объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I - V класса опасности (ч. 6 ст. 40 ГрК РФ).

Проведение иных государственных экспертиз законом прямо запрещено (ч. 6 ст. 49 ГрК РФ).

Таким образом, возможны ситуации, когда проведение государственной экспертизы проектной документации обязательно, и, напротив, случаи, когда она не требуется.
Если проводить государственную экспертизу проектной документации обязательно, то к заявлению о выдаче разрешения на строительство также обязательно должно быть приложено положительное заключение государственной экспертизы проектной документации. Если закон требует проводить государственную экологическую экспертизу, то к заявлению нужно прикладывать и положительное заключение такой экспертизы (п. 4 ч. 7 ст. 51 ГрК РФ).
Если в указанных случаях к заявлению о выдаче разрешения на строительство не будет приложено положительное заключение государственной экспертизы проектной документации, то уполномоченные органы должны отказать в выдаче разрешения на строительство (ч. 13 ст. 49 ГрК РФ).

Что касается права прилагать к заявлению о выдаче разрешения на строительство положительное заключение негосударственной экспертизы проектной документации (ч. 8 ст. 51 ГрК РФ), то при оценке и толковании этой нормы нужно учесть следующее.
Действительно, застройщик или заказчик может направить проектную документацию на негосударственную экспертизу, которая проводится аккредитованными организациями на основании договора (ст. 50 ГрК РФ).
Однако в отличие от государственной экспертизы, цели и предмет которой закреплены прямо в законе (см. ч. 5 ст. 49 ГрК РФ), предмет негосударственной экспертизы, определяется сторонами самостоятельно в договоре с аккредитованной организацией (п. 5 Положения о проведении негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 1070).
Так, при негосударственной экспертизе проектной документации может проводиться оценка ее соответствия:
а) техническим регламентам (в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности);
б) результатам инженерных изысканий;
в) установленным (утвержденным, выбранным для расчета) сметным нормативам - в части оценки сметной документации, разработанной в составе проектной документации;
г) градостроительным регламентам;
д) градостроительному плану земельного участка;
е) национальным стандартам;
ж) стандартам организаций;
з) заданию на проектирование (п. 6 Положения о проведении негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 1070). До вступления в силу технических регламентов по организации территории, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений при проведении негосударственной экспертизы проводится проверка соответствия проектной документации требованиям законодательства и нормативным техническим документам в части, не противоречащей Федеральному закону «О техническом регулировании» и ГрК РФ (п. 8 Положения о проведении негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 1070).
Это означает, что предмет негосударственной экспертизы может и не совпадать с предметом государственной экспертизы (в том числе, быть шире или уже) и зависит от воли сторон договора.
В этой связи не случайно в Положении о проведении негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий (п. 9) прямо указано, что направление проектной документации для проведения негосударственной экспертизы не освобождает застройщика (заказчика) от обязанности направить указанные документы на государственную экспертизу (если обязательное проведение государственной экспертизы предусмотрено законодательством Российской Федерации).

Учитывая изложенные обстоятельства, норма ч. 8 ст. 51 ГрК РФ (о праве прилагать к заявлению о выдаче на строительство положительное заключение негосударственной экспертизы) ограничивается собственно закреплением такого права. Однако эта норма никоим образом не предоставляет застройщику или заказчику права представлять в уполномоченный орган заключение негосударственной экспертизы вместо заключения государственной экспертизы (когда такая экспертиза обязательна).
На сегодняшний день заключение негосударственной экспертизы предоставляется уполномоченному органу исключительно в информационных целях.
Таким образом, в случаях, когда проведение государственной экспертизы обязательно, при наличии только заключения негосударственной экспертизы и отсутствии положительного заключения государственной экспертизы (а в ряде случаев и положительного заключения государственной экологической экспертизы) уполномоченные органы (в том числе, муниципальные управления градостроительства и архитектуры) не только не обязаны выдавать разрешение на строительство, но и напротив, обязаны отказать в его выдаче.
В тех же случаях, когда проведение государственной экспертизы не обязательно, заключение негосударственной экспертизы можно прикладывать к заявлению о выдаче разрешения на строительство, но такое разрешение должно быть выдано и без него (при соблюдении остальных требований ГрК РФ).

Нужно отметить, что ни анализ распределения полномочий по проведению государственной экспертизы, ни требование об аккредитации организаций, проводящих негосударственную экспертизу, ни наличие норм о негосударственной экспертизе в отдельных правовых актах, не позволяют сделать иной вывод.
Так, полномочия по проведению государственной экспертизы полностью распределены законом между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Министерство регионального развития РФ или подведомственное ему государственное учреждение проводит государственную экспертизу проектной документации (Указом Президента РФ могут быть определены другие федеральные органы исполнительной власти, которые уполномочены проводить государственную экспертизу проектной документации (п. 4.1 ст. 49 ГрК РФ). Кроме того, Российская Федерация передает органам государственной власти Москвы на срок до 1 января 2013 года осуществление полномочий по организации и проведению государственной экспертизы проектной документации уникальных объектов капитального строительства и строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на территории Москвы, и государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации таких объектов (ч. 1 ст. 4.2 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»)):
- объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, посольств, консульств и представительств Российской Федерации за рубежом, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации;
- объектов обороны и безопасности, иных объектов, сведения о которых составляют государственную тайну;
- автомобильных дорог федерального значения;
- объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения (при проведении капитального ремонта в целях их сохранения);
- особо опасных, технически сложных и уникальных объектов (согласно ст. 48.1 ГрК РФ) (ч. 4.1 ст. 49 ГрК РФ).
В отношении всех иных объектов капитального строительства государственная экспертиза проектной документации проводится органом исполнительной власти субъекта РФ или подведомственным ему государственным (бюджетным или автономным) учреждением (п. 4.2 ст. 49 ГрК РФ).
Следовательно, каких-либо пробелов в распределении полномочий по проведению государственной экспертизы между уровнями органов государственной власти нет. Значит, нет оснований предполагать, что такой пробел мог бы перекрываться за счет негосударственной экспертизы.

Закон действительно предъявляет требование об аккредитации организаций, проводящих негосударственную экспертизу. При этом порядок такой аккредитации должен определяться на уровне Правительства РФ (ст. 50 ГрК РФ).
Цель этих норм – обеспечить, чтобы эксперты при проведении негосударственной экспертизы имели необходимый уровень квалификации, ведь аккредитация по своей сути – это официальное признание органом по аккредитации компетентности физического или юридического лица выполнять работы в определенной области оценки соответствия (ст. 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»).
Поскольку заключение экспертизы влияет на принятие решений об осуществлении капитальных вложений в строительство, должно гарантировать безопасность использования результата строительства, то такие требования обоснованны

Вместе с тем в настоящее время ни одна из норм градостроительного законодательства не позволяет говорить о том, что за счет того, что к организациям, проводящим негосударственную экспертизу, предъявляются повышенные требования, заключение негосударственной экспертизы приравнивается к заключению государственной экспертизы (для цели получения разрешения на строительство).
Например, негосударственная экспертиза проектной документации может проводиться для оценки процесса проектирования, связанного со зданием, но только для добровольной оценки (ст. 41 Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»).

Тем не менее негосударственная экспертиза проектной документации имеет важное значение.
Во-первых, при проведении негосударственной экспертизы перед экспертной организацией может быть поставлен более широкий перечень вопросов, чем перед органом государственной экспертизы (см. ч. 5 ст. 49 ГрК РФ и п. 6 Положения о проведении негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 1070).
Во-вторых, на основании замечаний и отрицательных заключений негосударственной экспертизы могут вноситься изменения в проектную документацию (п. 7.2.2 ГОСТ Р 21.1101-2009. Система проектной документации для строительства. Основные требования к проектной и рабочей документации, утвержденного Приказом Ростехрегулирования от 30.11.2009 № 525-ст).
Наконец, в-третьих, учитывая, что отрицательное заключение государственной экспертизы может быть оспорено заказчиком или застройщиком в судебном порядке, именно заключение негосударственной экспертизы может быть доказательством правоты заказчика или застройщика (ч. 10 ст. 49 ГрК РФ).

Справочно.
15 июня 2010 года Правительством РФ было издано распоряжение № 983-р «О совершенствовании правового регулирования градостроительной деятельности, осуществления контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности».
Этим распоряжением предусматривается реализация мероприятий, направленных, в частности, «на развитие системы негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, создание механизмов обеспечения ответственности и аккредитации организаций, осуществляющих такую экспертизу».
Минрегион России, Минэкономразвития России, Минфин России и ФАС России должны были к III кварталу 2010 года разработать соответствующий проект федерального закона. Согласно законопроекту положительное заключение негосударственной экспертизы будет являться основанием для получения разрешения на строительство объектов капитального строительства (в том числе особо опасных, технически сложных и уникальных). Кроме того, организации негосударственной экспертизы будут наделены правом проведения проверок эффективности и достоверности сметной стоимости инвестиционных проектов (п. 15 Плана мероприятий к распоряжению Правительства РФ № 983-р от 15 июня 2010 года «О совершенствовании правового регулирования градостроительной деятельности, осуществления контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности»).
По информации, размещенной на сайте Минрегиона России, последнее совещание по данному вопросу было проведено 10 ноября 2010 года. До настоящего времени соответствующий законопроект не был внесен в Правительство РФ.

----------