Дмитрий Медведев выступил по программе развития конкуренции в России

Председатель Правительства Российской Федерации Д.А.Медведев провёл заседание Правительства Российской Федерации

Дмитрий Медведев поручил разработать и представить в Правительство предложения по внесению изменений в программу развития конкуренции в России и план мероприятий по её реализации до 2015 года.
 
Стенограмма:
 
Д.А.Медведев: Всем добрый день! Прошу садиться. Надо вовремя начинать, тогда жить проще, так? Ладно.
 
Уважаемые коллеги, начинаем работу. Первый вопрос повестки дня – о состоянии конкуренции в нашей стране. Я пару слов на эту тему скажу. Очевидно, что конкуренция является одним из главных стимулов развития любой экономической системы, во многом формирует современный рынок товаров и услуг, определяет инвестиционный климат, поэтому создание условий для того, чтобы у нас была честная конкуренция, чтобы у нас происходило так же, как и во всём мире, – противостояние монополизму, остаётся стратегической задачей государства.
 
В последние годы нельзя сказать, что мы ничего не предпринимали для развития конкурентной среды. Конечно, предпринимали. Если говорить о юридической стороне вопроса, то – мы вчера обсуждали эту тему – было сделано много. Только в 2011 году в законодательство были внесены изменения, которые направлены на либерализацию и упрощение государственного контроля в экономической сфере, устранение административных барьеров при регистрации и выходе на рынок новых компаний и предприятий, создание современных условий для иностранных инвесторов, которые вкладывают деньги в различные отрасли российской экономики. Особое внимание уделялось тому, чтобы закупки государственных компаний, естественных монополий стали прозрачными и недискриминационными. Эти процессы отслеживают все – и государство само по себе, и представители гражданского общества. Это полезное дело, как, собственно, и другие процессы – например, приватизация государственного и муниципального имущества тоже на этот предмет анализировалась. Всё это достаточно системные меры, для того чтобы заниматься в России бизнесом было и комфортно, и удобно. Тем не менее согласно рейтингу Всемирного банка Россия в прошлом году незначительно улучшила условия по позициям бизнеса: заняла 120-е место из 183 стран, до этого занимала 123-е. Скажем откровенно, ситуация не блестящая.
 
Перед нами, как я говорил и в апреле, на расширенном заседании Госсовета, и впоследствии, стоят весьма сложные, я бы даже сказал, амбициозные задачи – подняться как минимум на 40-е место в мире с перспективой дальнейшего вхождения в первую двадцатку не позднее 2020 года. Вот такая символическая тема. Достичь такого результата очень непросто, но можно, работая целенаправленно и открыто, что мы с вами и стараемся делать. В этом плане крайне важна обратная связь, понимание того, как на практике реализуются те решения, которые были приняты.
 
Вчера, как мы, собственно, и договаривались изначально, я проводил очередное совещание в режиме «Открытого Правительства», встречался с экспертами. Состоялся такой заинтересованный, очень конструктивный разговор, как преодолеть существующие на сегодняшний день административные барьеры, как снизить монополизацию экономики, каким образом улучшить инвестиционный климат. В том числе, или в первую очередь, обсуждался доклад Федеральной антимонопольной службы о состоянии конкуренции в нашей стране. Документ принципиально важный, содержащий целый ряд серьёзных оценок и предложений. Его, естественно, и критиковали, и хвалили тоже – в общем, было и того, и другого достаточно. В любом случае доклад нужно будет дополнить аналитическими материалами о состоянии конкуренции в таких ключевых рынках, как строительный рынок, рынки нефтепродуктов, электроэнергетики, теплоснабжения, транспорта, связи, тем более что вчера отмечался дефицит вообще аналитических материалов на эту тему в нашей стране, в которых, как ни странно, казалось бы, много чего пишут, но их невозможно достать ни бесплатно, ни даже за деньги где-то приобрести.
 
Считаю необходимым при доработке доклада учесть результаты этого публичного обсуждения, но и сегодняшнего, конечно, заседания Правительства. Поэтому я поручаю разработать и представить в Правительство предложения по внесению изменений в программу развития конкуренции в России и план мероприятий по её реализации до 2015 года. Ещё раз хотел бы подчеркнуть, что совместная работа представителей власти и общественных объединений предпринимателей, общественных объединений потребителей (они тоже вчера участвовали в этом обсуждении), всего экспертного сообщества должна вестись на постоянной основе. Так и дальше поступать буду.
 
Сегодня мы подведём также итоги исполнения федерального бюджета за I квартал 2012 года. Я несколько цифр назову, потому что они важные. Объём ВВП составил более 12,8 трлн рублей и увеличился на 4% к соответствующему периоду прошлого года, так что рост есть. Дефицит федерального бюджета – 70 млрд рублей, или 0,54% от объёма ВВП. По состоянию на 1 апреля 2012 года совокупный объём средств Фонда национального благосостояния составил 2,6 трлн рублей, а Резервного фонда – 1,8 трлн рублей, увеличившись на 1 трлн рублей за счёт зачисления нефтегазовых доходов в установленном порядке. Сами нефтегазовые доходы составили 1,5 трлн рублей, или 27% – почти 28% к прогнозным показателям доходов на 2012 год. Это в основном связано в целом с ростом мировых цен на нефть и газ, которые наблюдались достаточно длительный период этого года. Доходы, которые относят к так называемым ненефтегазовым, составили 1,4 трлн, или около 23% к прогнозным показателям. Рост их связан в основном с поступлением налога на добавленную стоимость и таможенных пошлин. Увеличились также поступления от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. В целом кассовые расходы федерального бюджета за отчётный период составили 3 трлн рублей, или почти 24% к уточнённой бюджетной росписи 2012 года. Квартальные цифры примерно такие же, как в прошлом и позапрошлом годах.
 
И ещё одна тема, которую хотел бы затронуть, – это ход выполнения федеральных целевых программ и реализация адресных инвестиционных программ. В 2012 году из федерального бюджета в рамках открытой части предусмотрено финансирование 53 ФЦП и двух госпрограмм. Общий объём финансирования должен превысить 1 трлн рублей, в том числе затраты на капитальные вложения – 615 млрд рублей, на НИОКР – около 180 млрд рублей, на прочие нужды – около 250 млрд рублей. В I квартале поступило на эти цели всего 11,7% от бюджетных назначений по соответствующему направлению расходов. По 14 ФЦП кассовое исполнение не превысило 5%, по семи – финансирование вообще не было начато. На финансирование ФАИП из предусмотренных на 2012 год 911 млрд рублей было перечислено 52 млрд рублей, или 7%. Вот такие неприятные цифры.
 
Конечно, я понимаю, что мы все только начали работать: Правительство новое, шли приёмка/передача дел и просто ознакомление с материалом. Это накопленный результат, это не результат деятельности текущей. Тем не менее при таких темпах работа будет вестись и во второй половине года и, конечно, в авральном порядке. Поэтому ситуацию нужно кардинально менять. Доложите, кто, как и в какие сроки будет устранять отставание в выполнении ФЦП и ФАИП, по каким министерствам ситуация наиболее проблемная, и давайте вернёмся к этому вопросу через два месяца, посмотрим на результаты. Ссылки на переходный период приниматься не будут уже. Надеюсь, все это понимают и все услышали.
 
Приступаем к работе. Первый вопрос: Игорь Юрьевич Артемьев – о состоянии конкуренции в Российской Федерации.
 
И.Ю.Артемьев (Руководитель Федеральной антимонопольной службы): Уважаемый Дмитрий Анатольевич, уважаемые члены Правительства! Для Федеральной антимонопольной службы большая честь представить Правительству Российской Федерации уже шестой доклад о состоянии конкуренции в России. Само появление этого доклада связано с принятием так называемого первого антимонопольного пакета. В соответствии с пунктом 10-м части второй статьи 23 (это первый слайд) закона «О защите конкуренции» ФАС обязана предоставлять такой ежегодный доклад Правительству России.
 
Я хотел бы подчеркнуть, что мы в самой структуре этого многостраничного документа делаем это уже в шестой раз и обычно выбираем две-три ключевые темы системного плана и порядка 15–20 различных рынков – то, что мы успеваем исследовать за прошедший год, для того чтобы действительно сообщить о том, что происходит с конкуренцией в тех или иных отраслях. Иными словами, то, что сегодня представлено Правительству, шестую главу большой книги, где есть и первая, и вторая, и третья, и некоторые очень важные системные вопросы, я хотел бы затронуть в изложении этого последнего доклада, ну и в системе тех ценностей и предложений, которые делались ранее.
 
Пожалуйста, третий слайд. В каждом докладе мы говорили о крупных вопросах, но прежде всего, собственно, из докладов появились и второй антимонопольный пакет, и третий антимонопольный пакет. И сегодня можно доложить Правительству Российской Федерации, что третий пакет, который был, собственно, принят в прошлом году парламентом, фактически гармонизировал российское национальное конкурентное законодательство слушаниями практики ОЭСР, и он (это признано сегодня) учёл соответствующие нормы ВТО и всех других основополагающих международных соглашений России. И в этом смысле сегодня наше законодательство национальное, оно признается действительно одним из самых лучших законодательств России, и я чуть позже об этом скажу.
 
Есть другие законы, которые прямо связаны с конкуренцией. Очень многие поправки вносились, например, в Лесной, Водный кодексы и так далее, но я хотел бы подчеркнуть (и на третьем слайде видно) наше большое желание… Мы хотели бы попросить Правительство всерьёз обдумать вопрос об уничтожении, упразднении закона «О естественных монополиях». Сегодня существуют большие коллизии между законом 1995 года, законом «О естественных монополиях», и законом «О конкуренции». Из этого более частного закона вырастают такие законы, как, например, закон «О газоснабжении», и другие частные законы, которые, несомненно, во многих своих позициях уже устарели, носят антиконкурентный характер. И часто суды совершенно справедливо применяют частный закон вместо общего закона «О защите конкуренции», что, собственно, конечно, приводит к очень большим коллизиям и очень неконкурентным решениям, в том числе в судах. Поэтому, конечно же, вот эта тема является ключевой в законодательстве.
 
Следующая, четвёртая позиция. Мы говорили о том, что, если, конечно, не предпринять меры, причём достаточно срочные (и об этом говорится много лет), об упразднении МУПов и ГУПов в различных секторах российской экономики, где они ведут себя как государственные образования, получая государственные субсидии из бюджета всех уровней, с одной стороны, а с другой стороны – они являются абсолютно полноправными хозяйствующими субъектами, которые работают в конкурентном поле, и если мы их не упраздним и не уберём их из всех секторов российской экономики, за исключением, может, обороны или каких-то закрытых отраслей, то мы никогда не получим конкуренцию, например в жилищно-коммунальном хозяйстве. Мы никогда не сможем действительно привести туда частные компании, которые просто не будут выдерживать конкуренцию, субсидированные этими государственными закостенелыми образованиями. Этот вопрос поднимался, но он, конечно, остался примерно в состоянии 2000 года, то есть здесь ничего не продвинулось.
 
Следующий вопрос, на который мы обращали внимание, – это, конечно, деятельность госкорпораций и антиконкурентные в общем, по сути, возможности, которыми обладают эти госкорпорации. И то, что Правительство Российской Федерации сегодня приняло целый ряд очень важных решений и по приватизации госкорпораций, и по ограничению сроков деятельности многих из них, мы считаем исключительно важным решением.
 
Пожалуйста, пятый слайд. Мы, конечно, считаем и об этом говорили, что нужно дальше либерализовывать целый ряд отраслей России, которые сегодня находятся под тарифным регулированием. В течение пяти лет обсуждаются вопросы о том, чтобы не регулировать больше с помощью тарифов деятельность стивидорных компаний на российских портах: там абсолютная конкуренция. Вместо этого сегодня продолжается тарифное регулирование всей этой отрасли, это приводит к созданию параллельных структур, квазистивидорных компаний, через которые происходит, по сути дела, рыночное ценообразование, которое действует в обход действующей системы тарифного регулирования. И так бывает всегда, где есть конкуренция. Очень трудно представить себе ситуацию, когда мы сможем с помощью тарифного регулирования удержать эти компании от получения тех доходов и реализации тех цен, которые у них есть, если они занимают доминирующее положение. Конечно же, мы ставили вопросы о том, что необходимо принимать правила недискриминационного доступа к объектам инфраструктуры.
 
Сегодня подключиться к электросетям стало всё-таки значительно легче. Усилия Правительства в том, чтобы были приняты правила недискриминационного доступа, – это огромный, многостраничный документ, который является, по сути, навигатором действий для бизнеса, для контролирующих структур, и здесь в общем наведён определённый порядок. Но у нас нет никаких правил недискриминационного доступа в отрасли связи, у нас устарели правила недискриминационного доступа к железнодорожной инфраструктуре, и мы имеем колоссальные проблемы в связи с этим. У нас нет в очень многих отраслях инфраструктуры правил недискриминационного доступа. Значит, правил нет, значит, можно всё, по праву сильного и по праву монополии. Безусловно, это очень важный момент деятельности. Мы говорили о том, что очень многие реформы, например реформа железнодорожного транспорта, сегодня, в общем, приостановлены, реализуется только то, что было решено ещё три-четыре года назад, хотя решения были принципиальными и очень важными и действительно продвинули реформы сегодня.
 
Потенциал реформ естественных монополий… Например, в энергетике во многом мы движемся вспять, на наш взгляд, в железнодорожном транспорте она остановлена, то, что делается в связи, тоже требует, наверное, определённых ускорений, потому что это система инфраструктурных ценностей, к которым подключается вся экономика, и, конечно, без этого двигаться трудно. Мы очень много обсуждали с Министерством транспорта и обосновывали необходимость либерализации перевозок в сфере авиационного транспорта. Только в последний год случилось это в отношении Италии и Франции. Но у нас же действует абсолютно дискриминационное соглашение, двухстороннее, ещё 1990-х годов, когда разваливался Советский Союз и нужно было принять хоть какие-то меры по сохранению воздушного сообщения между различными странами – странами СНГ и Западной Европы. И сегодня в этих соглашениях написано по одной, как правило, компании с каждой стороны – со стороны России и другой страны. В результате тарифы, которые мы сегодня видим, авиационные, они совершенно запредельные. И если бы нам удалось, с нашей точки зрения, либерализовать эту систему, пустить две-три компании действительно там, где есть спрос у населения, и он действительно существует по очень многим направлениям…
 
Мы можем сказать одну очень простую формулу, которая проверена жизнью: появление дополнительного конкурента на любом рейсе снижает цену примерно на 25%. Это факт, который мы посчитали из того, что было сделано Правительством раньше. Конечно же, нужно это сделать и в масштабах СНГ, и в масштабах страны. У нас в ХХI веке отсутствует закон об основах транспортного обслуживании населения, то есть об основах вообще регулирования пассажирского транспорта! Семь лет этот закон находится в Государственной Думе. Там есть отличный антимонопольный раздел, но мы не смогли добиться, чтобы он был принят. И мы, по-моему, единственная страна из развитых стран, которая не имеет соответствующего закона.
 
В докладе говорятся ещё такие важные вещи: нужно ввести, наконец, справедливые правила распределения невозобновляемых ресурсов. Я прежде всего имею в виду частотный спектр, его же невозможно воспроизвести в каком-то параллельном варианте. Те конкурсы и тендеры, которые проводились, особенно в прошлые годы, вызывают большую критику у бизнеса, это очевидно. Введение принципа технологической нейтральности, ликвидация мобильного рабства, о чём говорилось в поручении Дмитрия Анатольевича, причём не только, как я отмечал ещё на «Открытом Правительстве», для мобильных компаний, но и для компаний стационарной электрической связи (сохранение номера за гражданином, за семьёй), – мне кажется, действительно могло бы способствовать конкуренции и вызвало бы у граждан вполне понятный позитивный интерес.
 
Таким образом, всё, что говорилось, и многие другие вопросы, которые поднимались… Я сейчас не касаюсь вопросов, например, государственных платных услуг, которые были урегулированы федеральным законом, и слава Богу, сегодня существует реестр государственных услуг, и в него любой гражданин может посмотреть, какие услуги государство разрешает оплачивать со стороны гражданина, а все остальные объявлены вне закона. И многие другие вещи, о которых говорилось… Но в целом для того, чтобы реализовать всё то, о чём мы говорим (а это слова, это доклад, это не система реализации мер и всего того, что необходимо сделать), была создана программа развития конкуренции. С лёгкой руки Эльвиры Сахипзадовны Набиуллиной… Это было её предложение, и это было прекрасное предложение, эта программа была утверждена Правительством как именно свод понятных целей, сроков, ответственных лиц и так далее. Но сегодня можно сказать, что, к сожалению, она не дала того эффекта, на который мы все рассчитывали, потому что мы посмотрели: по всем срокам, если не брать чисто бумажную работу, когда мы написали все доклады, в том числе  ФАС - в Правительство, и этим всё кончилось, – фактически все мероприятия перенесены. Вот был план на 2009 год рассмотреть развитие конкуренции в такой-то отрасли (скажем, вот, допустим, в отрасли, я не знаю, железнодорожного сообщения), а он отложен, естественно, на 2012 год. Пришел 2012 год – откладывают на 2013 год, то есть сама программа мер по улучшению конкуренции в каждой отрасли, системные вопросы, в том числе которые я поднял, были заморожены. Поэтому то, что Дмитрий Анатольевич сегодня сказал о необходимости доработки этой программы, – сделать её активной, требовать от всех от нас, чтобы она действительно исполнялась, если мы хотим действительно сделать нашу экономику более эффективной и действительно положить в основу принципы конкуренции, – это одна из самых важнейших задач, а для ФАС, конечно, просто самая главная задача.
 
И мы хотели бы подчеркнуть, что, конечно же, чисто охранительная деятельность (на слайде 7 это есть), которой занимается ФАС, не способна сдвинуть саму проблему с развитием конкуренции, потому что это всего лишь один защитный аспект. Конечно же, меры, активной политики в области бизнеса, в области промышленности, снятие административных барьеров, то, что делает комиссия по административной реформе, – это и есть те меры, которые нужно очень сильно радикализировать, если мы хотим что-то сделать реально и сделать быстро. И поэтому я очень надеюсь, что вот эти новые подходы, о которых мы вчера слышали на «Открытом Правительстве», восторжествуют: у нас есть такая серьёзная возможность это сделать.
 
Девятая позиция: ещё раз хочу подчеркнуть, что задача, на наш взгляд, не только ФАС, но каждого министерства – в своей отрасли реализовывать принципы конкуренции и свою собственную программу, и, конечно, такие основополагающие отрасли, как промышленность, строительство, связь, транспорт и так далее, являются здесь ключевыми. Мы чаще всего – должны констатировать, и это наша точка зрения, – видели не просто пассивную позицию министерства, а в общем-то, конечно же, мы видели, что позиция многих, если не большинства отраслевых министерств заключалась в том, чтобы создавать монополии, создавать и экономить на эффекте масштаба  государственные средства (есть такое обоснование, есть такая теория). И, конечно же, какие-то активные меры, которые даже намечались в Правительстве, встречали сопротивление. Это означает, что собственно в ментальности, в представлениях наших очень многих руководителей на сегодня конкуренции нет. Она является второстепенной проблемой, а это означает, что в реальной хозяйственной жизни мы, скорее всего, если это не изменим, будем, в общем, ходить по кругу и возвращаться в одну и ту же точку «ноль». При этом, конечно, что-то будет построено, что-то будет сделано. Но если говорить об инновационной экономике, если говорить о самонастраивающейся экономике, устойчивой экономике, то мы этого не получим.
 
Мне кажется, сейчас есть исторический шанс и возможности, когда созрели институты и гражданского общества, и собственно в системе управления, и есть уже современное законодательство общепризнанное, – сегодня можно сделать этот шаг, сделать его относительно безболезненно, но сделать его действительно, по-настоящему. И мы в докладе обращаемся с просьбами к Правительству по целому ряду направлений, для того чтобы сделать эти шаги.
 
12-й слайд. Действительно, благодаря законодательству Россия сегодня занимает 19-е место в мире по законодательству и правоприменению. Это независимая оценка, она есть. И в то же время я справедливо сказал, что мы находимся на 120-х местах по фактической конкуренции, это тоже правда. И то, и другое – это есть. Вот одну часть мы сделали, а другие части, к сожалению, пока ещё нет. Я очень хотел бы попросить, Дмитрий Анатольевич, Вас, и Правительство, чтобы сделать эту работу действительно серьёзной и сделать её в каком-то смысле неотвратимой и обязательной. Я очень просил бы рассмотреть Вас вопрос о создании Правительственной комиссии по развитию конкуренции. Если бы эту комиссию возглавил кто-нибудь из вице-премьеров или как Вы сочтёте нужным, и она бы заседала ежемесячно, то можно было бы рассматривать и системные вопросы, о которых я говорил, и, по сути, все отрасли, как это сделано и работает в комиссии по админреформе, все отрасли должны пройти через эту комиссию.
 
Это будет действенный механизм подготовки Ваших решений, решений Правительства, Президента, парламента. Это будут законодательные инициативы, поскольку наконец появится регулярность этого внедрения и неотвратимость, работа будет сделана. То, что делает ФАС, в общем достаточно хаотично. Это отдельные какие-то всплески нашей активности, которые очень быстро умирают через какое-то время, и в общем-то результатов серьёзных на сегодня не принесли. Поэтому, нам кажется, такого государственного института конкуренция заслуживает. Это системная вещь, которая должна обеспечить, конечно, эффективную экономику, и нам кажется это очень важным.
 
И, пожалуй, я на этом, наверное, остановлюсь. Только в конце ещё раз хочу сказать, что есть такая возможность… Вчерашняя дискуссия на «Открытом Правительстве» мне просто очень понравилась, она была очень откровенной, открытой, честной. И то, что там говорилось, и то, что говорят эксперты, и то, что говорит гражданское общество, подтверждает один тезис: мы сегодня можем это сделать. Если Правительство сочтёт это возможным – эти шаги или другие, доработанные, как было сказано, предпринять в ближайшее время, - мы получим хороший результат. Спасибо.
 
Д.А.Медведев: Спасибо, Игорь Юрьевич. Так, уважаемые коллеги, доклад прозвучал. Вчера мы его обсуждали на «Открытом Правительстве». Есть какие-то соображения по прозвучавшему докладу, предложения? Пожалуйста, прошу, Андрей Рэмович (обращаясь к А.Р.Белоусову).
 
А.Р.Белоусов: Два слова хотел сказать.
 
Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги! В целом, конечно, доклад (вчера критика звучала на «Открытом Правительстве») можно критиковать, но на самом деле он достаточно объективно отражает сложившуюся ситуацию