Материалы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору к парламентским слушаниям на тему "О совершенствовании законодательной базы обеспечения безопасности опасных производственных объектов"

Материалы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору к парламентским слушаниям на тему О совершенствовании законодательной базы обеспечения безопасности опасных производственных объектов

11 февраля 2010 г. , 11 часов
Государственная Дума. Малый зал.

Введение

В соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 116-ФЗ О промышленной безопасности опасных производственных объектов (далее . Закон о промышленной безопасности) федеральный надзор в области промышленной безопасности организуется и осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в целях проверки выполнения организациями, эксплуатирующими опасные производственные объекты, требований промышленной безопасности.
Федеральный надзор в области промышленной безопасности осуществляют федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальные органы и другие федеральные органы исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации на принципах самостоятельности и независимости от поднадзорных организаций.
Данному направлению надзора присуща различная специфическая отраслевая и межотраслевая направленность, связанная с принадлежностью опасных производственных объектов. В государственном реестре зарегистрированы сведения по 289 735 опасных производственных объектах, эксплуатируемых в составе 119 166 организаций (предприятий) различных отраслей промышленности и поднадзорных Ростехнадзору.
Базисом организации и осуществления любого государственного надзора является система требований, за соблюдением которых он осуществляется. Реализация новых подходов к техническому регулированию требует кардинального пересмотра всей нормативно-правовой базы, в том числе нормативной базы в области обеспечения промышленной безопасности.
Анализ нормативных документов по промышленной безопасности позволяет сделать следующие выводы.
Подавляющее большинство документов по промышленной безопасности принято в период с 1997 по 2004 г.г. В основном, они утверждались приказами или постановлениями Госгортехнадзора России, однако, ряд документов утвержден другими федеральными органами исполнительной власти.
Нормативные документы, пересмотренные и утвержденные в 2003 г. направлялись на регистрацию в Минюст России, и были там зарегистрированы, Незначительная часть из этих документов признана не подлежащими государственной регистрации. Более ранние документы, в основном не проходили регистрацию в Минюсте России. В целом, из 344 документов по промышленной безопасности, зарегистрировано в Минюсте России 119.
С учетом опыта надзорной деятельности, а также многолетней практики расследования причин аварий в поднадзорных организациях, эксплуатирующих опасные производственные объекты, при рассмотрении вопросов систематизации и совершенствования нормативной базы по промышленной безопасности Ростехнадзор исходит из следующих позиций:
1. Организационные требования промышленной безопасности не относятся к сфере технического регулирования и должны устанавливаться либо в нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации, либо в нормативных правовых актах федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, в том числе в административных регламентах по исполнению государственных функций в области промышленной безопасности. Это касается требований по:
регистрации опасных производственных объектов в государственном реестре опасных производственных объектов;
техническому расследованию причин аварий и инцидентов на опасных производственных объектах;
проведению экспертизы промышленной безопасности;
декларированию промышленной безопасности;
подготовке и аттестации по промышленной безопасности;
организации и осуществлению производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности;
лицензированию видов деятельности в области промышленной безопасности.
2. Отраслевые требования промышленной безопасности должны быть пересмотрены и скорректированы по следующей схеме:
по каждому виду объектов или работ (по каждой отрасли надзора в области промышленной безопасности) разрабатывается технический регламент (далее . ТР). В качестве основы для разработки ТР используются Правила безопасности или Правила безопасной эксплуатации, носящие наиболее общий характер для данной отрасли;
остальные требования нормативных документов переносятся в своды правил к соответствующему ТР после проведения экспертизы норм на соответствие законодательству Российской Федерации.


Информация по аварийности и травматизму

В 2009 году на опасных производственных объектах зафиксированы минимальные показатели аварийности и травматизма за период с 1995 года. Произошло 158 аварий (в 2008 году . 168 аварий; снижение на 6 %).
При осуществлении производственной деятельности на поднадзорных Ростехнадзору предприятиях, эксплуатирующих опасные производственные объекты в 2009году погибло 252 человека (на 42 человека меньше, чем в 2008 году (294).
Основными проблемами и факторами риска аварий на опасных производственных объектах продолжают оставаться:
высокая степень износа основных производственных фондов, оборудования и технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах;
низкий уровень производственной и технологической дисциплины;
нехватка квалифицированных специалистов, низкий уровень подготовки и переподготовки специалистов и персонала, недостаточный уровень знаний требований безопасности;
неустойчивое финансовое положение многих предприятий, обусловленное, в том числе последствиями мирового финансового кризиса.

В 2009 году территориальными и межрегиональными управлениями по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора проведено 172 443 проверки выполнения поднадзорными организациями требований промышленной безопасности. Выявлено и предписано к устранению 1 172 886 нарушений требований по промышленной безопасности.
Выдано 997 предписаний на приостановку работ на опасных объектах, которые велись с угрозой для жизни и здоровья людей (административное приостановление деятельности), направлено в суд 892 протокола о временном запрете деятельности предприятий, эксплуатирующих опасные объекты. На должностных и юридических лиц наложено 50 352 штрафа на общую сумму более 182 миллионов рублей. В правоохранительные органы передано 579 материалов для привлечения к уголовной ответственности нарушителей требований промышленной безопасности, возбуждено 53 уголовных дела.
Анализ показателей надзорной деятельности за промышленной безопасностью опасных объектов показывает уменьшение по сравнению с 2008 годом количества проведенных мероприятий по надзору и контролю, выявленных нарушений требований безопасности и принятых санкций. Это связано с тем, что в 2009 году система Ростехнадзора осуществляла свою деятельность на основе единого сводного (исчерпывающего) плана надзорной и контрольной деятельности. Данным планом была исключена возможность несанкционированного и необоснованного проведения проверок на уровне территориальных органов.
План предусматривал также проведение комплексных проверок крупных объединений промышленных предприятий и вертикально интегрированных компаний, что исключало возможность проведения дополнительных проверок инспекторским составом территориальных органов.


Задачи

Важнейшей задачей 2010 года является повышение эффективности надзорной деятельности. В этой связи особое внимание будет обращено на профессиональную подготовку инспекторов, на необходимость обеспечения результативности бюджетных расходов и применения в полном объеме предусмотренных законодательством Российской Федерации мер ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленных на недопущение и пресечение нарушений в сфере промышленной безопасности опасных производственных объектов.
В 2010 году будет завершена актуализация административных регламентов, с учетом изменений законодательства Российской Федерации и новой схемы управления и организационной структуры Ростехнадзора. Будут также разработаны предложения по внесению изменений в руководящие документы, определяющие порядок планирования надзорной, контрольной и разрешительной деятельности, а также порядок отчетности в системе Ростехнадзора.
К числу приоритетных задач 2010 года относится также разработка предложений по актуализации требований по промышленной безопасности, ранжированию нарушений данных требований по степени угрозы людям и окружающей среде, с целью создания условий для совершенствования и оптимизации надзорной и контрольной деятельности.
Важнейшей задачей 2010 года является законодательное установление особенностей организации и осуществления федерального надзора в области промышленной безопасности.





Предложения

С учетом изложенного, в качестве мер по совершенствованию законодательной базы обеспечения безопасности опасных производственных объектов предлагается учитывать следующее.
1. Одним из основных вопросов, направленных на улучшение состояния производственной базы поднадзорных объектов, является модернизация действующих производств, что непосредственно связано со значительными (во многих случаях) финансовыми затратами. При этом не все предприятия имеют возможность осуществления замены основных фондов за счет собственных средств, и вынуждены реализовывать указанные мероприятия с привлечением заемных средств, в связи с чем мероприятия по реконструкции, модернизации (и, соответственно применение новых технологий, в том числе энергосберегающих и экологически безопасных), в ряде случаев идут недостаточными темпами.
В этой связи представляется целесообразным нормативное закрепление механизмов, стимулирующих хозяйствующие субъекты обеспечивать должный уровень промышленной безопасности, в качестве основных из которых можно рассматривать вопросы налогообложения и/или кредитования под доступный процент, а также вопросы реализации специальных государственных программ, направленных на обновление основных фондов предприятий.
2. Существует необходимость совершенствования законодательства в области промышленной безопасности, а именно предлагается:
а) конкретизировать перечень производственных объектов, определяемых в качестве таковых, путем уточнения критериев отнесения объектов к опасным производственным и внесения соответствующих изменений в Приложение 1 Федерального закона от 21.07.1997 116-ФЗ О промышленной безопасности опасных производственных объектов (далее . Закон о промышленной безопасности опасных производственных объектов);
б) определить область и порядок осуществления государственного промышленного надзора, для чего утвердить Положение о государственном промышленном надзоре;
в) рассмотреть вопрос об отмене лицензирования деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности и установить порядок организации деятельности экспертных организаций на основе саморегулирования, а также государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций в области экспертизы промышленной безопасности и ведения реестра таких организаций. Наряду с этим рассмотреть также вопрос об упразднении порядка утверждения заключения экспертиз промышленной безопасности органом государственного надзора.
г) установить в Законе о промышленной безопасности опасных производственных объектов особенности организации и проведения проверок при осуществлении государственного контроля и надзора за промышленной безопасностью (государственного промышленного надзора);
д) пересмотреть порядок подготовки и аттестации руководителей и специалистов организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты.
3. Необходимо в кратчайшие сроки актуализировать и привести в соответствие нормативно-техническую документацию (активизировать разработку технических регламентов, сводов правил, национальных стандартов) по вопросам обеспечения промышленной безопасности.
4. В области лицензирования деятельности по эксплуатации опасных производственных объектов представляется возможным рассмотрение вопроса о внесении изменений в статью 17 Федерального закона от 08.08.2001 г. 128-ФЗ О лицензировании отдельных видов деятельности с целью оптимизации (сокращения) перечня видов деятельности по эксплуатации опасных производственных объектов, подлежащих лицензированию (в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения - 4 вида деятельности объединить в один; в сфере эксплуатации химически опасных и взрывопожароопасных производственных объектов . возможно, объединить два вида деятельности в один).
5. Обоснованным считаем внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее . Кодекс) в части увеличения размеров штрафов за нарушения требований промышленной безопасности, а также в части наделения полномочиями должностных лиц, применяющих меры обеспечительного характера (временный запрет деятельности) правом опечатывать (пломбировать) объекты, в отношении которых применяется указанная мера. Необходимость последнего вызвана тем, что действующее законодательство не содержит норм, предоставляющих такое право должностному лицу. Предписывается только составлять протокол о временном запрете деятельности. В этом случае практически отсутствует возможность контролировать соблюдение меры ограничительного (обеспечивающего) характера, и создается угроза нарушения его лицом, в отношении которого применена такая мера.
Кроме того, предлагается дополнить статью 19.5 Кодекса частью, устанавливающей за невыполнение в срок законного предписания уполномоченного на осуществление государственного промышленного надзора федерального органа исполнительной власти возможность применения такого вида административного наказания как административное приостановление деятельности.
6. Необходимо рассмотреть вопрос о законодательном регламентировании обязанностей владельцев и руководителей предприятий, эксплуатирующих опасные производственные объекты, по внедрению и реализации Системы управления промышленной безопасностью (СУПБ), посредством которых осуществляется непрерывный процесс воздействия на промышленную безопасность, направленный на предупреждение, предотвращение и ликвидацию аварий, несчастных случаев и инцидентов на опасных производственных объектах.
При этом оценка организации СУПБ, ее структуры, эффективности основных элементов СУПБ, а также анализа выполнения задач по повышению уровня промышленной безопасности по результатам работы СУПБ и эффективности производственного контроля на объектах необходимо осуществлять по единым эффективным методикам, закрепленным нормативными правовым актами Российской Федерации.
7. Ускорить доработку и принятие проекта федерального закона Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте (законопроект 231802-4), которым предусмотрены специальные требования к данному виду страхования.
(Справочно: Специалисты Ростехнадзора включены в рабочую группу по доработке указанного законопроекта)