Морское административное право Украины.

Избранные параграфы из учебника.

ЗАО "Морская администрация", учредитель - Минтранс

С 29 мая на сайте Минтранса для обсуждения общественности опубликован проект закона о внесении изменений в КТМУ (Водный, Земельный кодексы и Кодекс об административных проступках) http://www.mtu.gov.ua/uk/alias_50/13118.html.

Уже прошёл почти месяц, а комментариев на этот законопроект мне что-то не встретилось. Странно. Ознакомившись с этим очень интересным проектом, я считаю, что он достоин самого пристального внимание всех субъектов морской индустрии, поскольку он не только кардинально меняет сложившиеся на сегодня правила игры, но и значительно перераспределяет полномочия различных органов власти, преимущественно концентрируя их в правительственном органе, действующем в сфере Минтранса. Да так перераспределяет, что впору говорить о ЗАО "Морская администрация"!

Впрочем, кому не лениво в летнее отпускное время читать, то я могу ознакомить интересующихся с моими комментариями, замечаниями и рассуждениями по поводу этого законопроекта.

Прежде всего, хочу заметить, что проект не только сырой. Он скроен из разных лоскутков разного качества самым приличным из которых считаю лоскуток, разработанный капитанами портов. Без сомнения их рука чувствуется в крепких предложениях о полномочиях капитана порта. Это, по правде говоря, самые хорошие из предлагаемых изменений. В проекте также явственно чувствуется рука жуликов, засевших в Минтрансе, цель которых вовсе не общественное благо и не создание равных условий для функционирования субъектов морской индустрии.

Ну и общие впечатления от использованной юридической техники, инструментария, связности, системности предлагаемых изменений и их адекватности требованиям сегодняшнего дня и ближайшего будущего - самые печальные.

А теперь, ежели желаете, более подробно. Для начала разработчики предлагают внести изменения в КТМУ.

В ст.1 в перечень деятельностей с использованием судов , относящихся к торговому мореплаванию добавлены  использование судов для подъёма затонувшего имущества, охраны и сохранения окружающей природной среды, строительства и эксплуатации морских путей, гидротехнических, подводно-технических и других подобных работ., обеспечению безопасности судоходства - (это намёк на коммерциализацию и этих функций)

А также в этой статье предлагается добавить определение "безопасности судоходства", которая, по мнению разработчиков этой части проекта изменений, определяется как "такое состояние торгового мореплавания, при котором обеспечивается надлежащий уровень защищённости человеческой жизни и здоровья, водной окружающей среды, а также сохранение (охрана) имущества".

В ст.2 сразу применяется бланкетная (отсылочная) норма, которая государственную политику и стратегию развития торгового мореплавания Украины отдаёт на усмотрение Кабинета Министров Украины. Это, на мой взгляд, противоречит Конституции Украины, поскольку согласно ст.92 Конституции Украины "исключительно законами Украины определяются:...правовой режим собственности, основы внешних отношений, организации и эксплуатации энергосистем, транспорта и связи..." Если, согласно проекта, Кабинет Министров будет определять своими постановлениями государственную политику в области торгового мореплавания, то приоритетность регулирования этой сферы общественных отношений законами будет утрачена

Здесь, конечно, видно явное желание перенести центр тяжести регулирования общественных отношений по торговому мореплаванию  на уровень исполнительной власти, в обход власти законодательной, в итоге выведя этот огромный сектор государственного регулирования как из под контроля общественности, так и из-под контроля Счётной палаты, ибо Кабинет Министров сможет на этом основании по своему разумению менять бюджетные назначения средств, расписываемых на "безопасность мореплавания". А кто является распорядителем бюджетных средств? - Министерство транспорта и связи! Так что это - первый инструмент, для превращения Министерства в закрытую чиновничью корпорацию!

То есть, эта чиновничья морская корпорация будет содержаться за счёт налогоплательщиков, за счёт бюджета. И бюджетные средства будут расходоваться на цели, которые эта самая чиновничья корпорация будет определять сама для себя. Ловко! Ничего не скажешь!

По новой версии КТМУ, Кабинет Министров утверждает нормативно-правовые акты по вопросам торгового мореплавания, которые являются обязательными для всех юридических и физических лиц! - это явное нарушение Конституции Украины, поскольку, уже цитированная выше статья 92 Конституции определяет, что "исключительно законами Украины определяются права и свободы человека и гражданина" Тут будет явное нарушение Конституции, когда, например, согласно проекта, постановлением Кабмина будут утверждаться, объём прав и обязанностей лиц в сфере торгового мореплавания.

В ст. 3 проекта содержится интересная новелла, согласно которой законодательство по вопросам торгового мореплавания состоит из этого Кодекса, который базируется на Конституции Украины (?), общепризнанных принципах и нормах международного права. Ох, какая это замечательная фраза, "общепризнанных принципах и нормах международного права"! В ней - вся бедность идейного багажа разработчиков этой части новой версии Кодекса. Ведь Кодекс - сам по себе упорядоченный документ, который из сотен разнообразных тенденций призван выделить главные, которым и даётся предпочтение в законодательном регулировании отношений торгового мореплавания. А тут - отсылка к каким-то "общепризнанным принципам". Что, скажите, пожалуйста, общепризнанный принцип "око-за-око", является источником украинского морского законодательства? Ведь этот принцип признан достаточно широко. По моему мнению, такая фраза никак не может стоять в одном ряду с Конституцией Украины, поскольку она прямо противоречит её положениям. По-видимому, как водится в нынешнем Минтрансе, подготовкой законопроекта занимались не профессиональные юристы, а инженеры, экономисты и т.д.

В ст.7 предлагается добавить полномочия Министерства по применению международных договоров Украины. Похоже, что согласно новым полномочиям, рыбаки будут вынуждены войти в подчинённое положение к Минтрансу, поскольку добыча рыбы отнесена к торговому мореплаванию, а все полномочия по выполнению международных договоров относительно торгового мореплавания будут переданы Минтрансу. Тоже самое можно сказать и в отношении Минтопэнерго, поскольку по новой версии КТМУ, добыча углеводородов на морском шельфе - тоже торговое мореплавание и выполнение международных договоров по освоению шельфа, соответственно, также будет лежать в сфере регулирования Минтранса.

В общем, тенденция прослеживается достаточно ясная. Один из одиозных "керманычей" морской отрасли уже на протяжении десяти лет рассказывает всем и каждому о необходимости "соответствовать требованиям международных договоров Украины" с таким жаром, что это, похоже, уже превратилось в некий симулякр в общественном сознании.

Жаль, что большинство специалистов некритически относятся к напору этого инициативного господина. Поскольку, как видно, именно он приложил руку к этой части законопроекта, то ничего странного нет в том, что он его здорово "пересолил" этими пресловутыми "требованиями международных конвенций".

"Соответствие требованиям международных конвенций"- это такая дубина, которой, похоже, можно протаранить любые двери, такая отмычка, с которой можно залезть в любой кошелёк, любой карман. Между тем, один простой вопрос сразу может сорвать всю наносную шелуху с вопроса "международных конвенций". Этот вопрос таков: - "Где можно найти официальные, опубликованные в соответствии с требованиями законодательства,  международные морские конвенции на государственном языке?" По крайней мере, в Государственном реестре нормативных актов Украины, по сообщению Минюста, большинство этих конвенций отсутствует.

Пожалуй, я немного отвлёкся, пойдём дальше.

Кардинально переработана статья 10 КТМУ, которая изложена в новой редакции. По новой версии КТМУ, государственный надзор за торговым судоходством в Украине будет осуществляться "через правительственный орган в отрасли морского и речного транспорта". Что представляет из себя эта модификация бланкетной нормы пока не вполне понятно, поскольку в сфере управления так называемой "Морской администрации" находятся вполне коммерческие организации. Похоже, как и указывалось нами ранее, в Минтрансе твёрдо придерживаются курса на полную коммерциализацию государственных функций надзора, когда выполнение государственных публичных функций "поручается" коммерческим предприятиям, весь доход которых составляет доход от оказания государственных публичных услуг.

Есть в проекте прямые опечатки, что может свидетельствовать о торопливости в его подготовке и отсутствии предварительного обсуждения и вычитки, в ходе которых эти огрехи могли бы быть исправлены, до вынесения проекта на общественное обсуждение. Ну, к примеру, пункт 5 проекта закона вносит изменения в статью 13 существующего КТМУ. Причём там есть такие фразы: во второй части после слов "за исключением" вставить слово "прямо"; и следом же - "дополнить второй частью такого содержания..." Так что остаётся непонятно, что считать второй частью - то что уже есть и во что вносятся изменения или новая часть, которой статья 13 дополняется.

Впрочем, эти огрехи, не могут затмить одной из главной ошибок КТМУ (как существующей версии, так и предлагаемого проекта) - наделения судов правосубъектностью. Как я уже указывал в своём докладе на конференции в Коктебеле 20-21 мая текущего года, правосубъектность судов - признак англо-саксонской системы права. В романо-германской системе права, к которой относится система права Украины, правосубъектностью обладают лишь лица, а не вещи (чем, собственно, судно и является)! У меня была некоторая надежда, что разработчики изменений к КТМУ попытаются исправить эту ошибку. Однако, мои надежды рассеялись после того, как я прочёл в проекте новой редакции статьи 13 фразу "Правила этого Кодекса распространяются: на морские суда..." Такая же история и с предлагаемыми изменениями в ст.21 " каждое судно ... должно иметь". По-видимому, уже не обойтись без разъяснения Конституционного суда на тему правосубъектности морских судов в Украине.

Статья 14 Коллизионные нормы остаётся без изменений! А там, между прочим, вводятся ограничения на сферу действия норм Кодекса по кругу лиц и в пространстве. Получается, что как и в существующей версии КТМУ, раздел III "Экипаж" относится лишь к судам, зарегистрированным в Украине. С учётом количества таких зарегистрированных судов, украинскими моряками могут считаться лишь часть из почти 100-тысячной (по некоторым оценкам) армии граждан Украины, имеющих украинские морские документы.

Тут, кстати, уместно будет отметить забавную особенность минтрансовского чиновничества. Во всяческих международных переговорах они любят козырять цифрами украинских моряков, работающих за границей. По-видимому, в их глазах, это обстоятельство добавляет им веса. Однако, как только речь заходит о рабочих местах для этой армии "украинских" моряков - тут же победный тон реляций становится заметно глуше и, как у мошенников из рукава, появляется тезис о свободе выбора места работы для граждан Украины и их праве работать за границей на судах иностранных судовладельцев. Вот такие фокусы! Как финансировать национальную систему морского дипломирования - так тут "украинский моряк", а как ставить вопросы создания рабочих мест и социальной защищённости - тут Минтранс сразу в кусты, мол мы тут ни при чём, "я - не я и лошадь - не моя!", это - просто "граждане Украины".

В ст. 15 проектом предлагаются важные, с моей точки зрения, изменения. Во-первых, рыболовное судно предлагается определить как торговое судно, которое используется для непосредственного вылова из моря рыбы. В существующем КТМУ рыболовным судном считается торговое судно, которое используется для рыбного промысла. Почувствуйте, что называется, разницу! Если проект примут, то под надзором Госкомрыбхоза будут только суда, занятые непосредственно ловом рыбы. На стоянке в порту или на якоре никаких рыболовных судов уже не будет, так что Минтранс таким образом просто перехватывает полномочия по надзору за рыболовными судами.

Во-вторых, наконец, в законодательное поле предлагается ввести суда, которые ныне именуются "малыми". Правда, и это следует подчеркнуть особо, в проекте от концепции "малых" судов, т.е. судов, режим использования которых зависит лишь от размера, предлагается перейти к широко используемой в юрисдикциях других стран концепции "прогулочных" судов, т.е. судов, режим использования которых отличается от коммерческого, т.е. направленного на извлечение прибыли. Это подразделение режима использования имущества в зависимости от его назначения - положительный элемент проекта, который, по-правде говоря, один из немногих предлагаемых в проекте, которые я по-настоящему приветствую. Однако, лоскутность предлагаемых изменений сыграла с разработчиками злую шутку. Предлагая в КТМУ новый термин - "прогулочные суда", разработчики забыли те же изменения предложить в Водный кодекс. Так что в Водном кодексе по-прежнему предлагается благополучное существование маломерных (малых) судов.

Кстати можно также упомянуть, в этой связи, недавний скандал с утверждением Положения об Инспекции главного государственного регистратора флота Украины,  в котором приказом Минтранса, заюстированным в Минюсте понятие "судно" распространяется также и на "корпус судна" так, что даже непонятно где заканчивается постройка судна и начинается, собственно, эксплуатация судна.

Так вот, в новой редакции статьи 15, а равно и ст.19 понятия "корпус судна", а равно и "судно в состоянии постройки" не содержится, что свидетельствует об очень узком круге разработчиков законопроекта. Получается, что та группа заинтересованных лиц, которая готовила изменения в Положение об Инспекции главного государственного регистратора флота Украины не принимала участие в подготовке этой новой редакции КТМУ, поскольку вопрос со строящимися судами как-то остался вне сферы внимания разработчиков.

В ст.22 предлагается изменить порядок осуществления надзора за техническим состоянием судов. Как я уже отмечал ранее, эта статья КТМУ как не предусматривала, так по новому проекту и не предусматривает ГОСУДАРСТВЕННОГО надзора за судами. В существующем КТМУ порядок привлечения классификационных обществ к осуществлению надзора определяется Кабинетом Министров Украины, а в предлагаемом проекте - Минтрансом. При этом, если существующий порядок подразумевает разделение полномочий по технадзору в зависимости от мощности двигателя, то предлагаемый порядок уже обходит этот вопрос молчанием. Таким образом, вообще непонятным становится существование Судовой книги Украины, признаками регистрации судов в которой как раз и является неподнадзорность судна классификационному обществу из-за небольшой мощности двигателя.

То есть, проект не только не проясняет запутанного вопроса с правовым режимом использования имущества, а только запутывает его. Очевидно, если рассматривать в совокупности предлагаемые изменения в ст.ст.15-25, то становится очевидным, что разработчики этой части проекта  закона не в полной мере владеют знаниями о существующем правовом порядке использования имущества в Украине.

В ст.23 предлагается центр правового регулирования надзора за техническим состоянием судов сместить в область применения норм международных договоров Украины относительно торгового мореплавания. Так, в новой предлагаемой  редакции определяются требования для технического состояния судов, осуществляющих только международные рейсы- в соответствии с международными договорами Украины. Техническое состояние судов, осуществляющих каботажные рейсы, предлагается регулировать приказами Минтранса, в том числе, по-видимому, и  передвижных нефтедобывающих платформ, опять же, с учётом международных договоров Украины.

В то же время, в существующей редакции вполне чётко устанавливается, что любое судно может быть допущено к плаванию только после того, как будет установлено, что оно соответствует требованиям безопасности. Конечно, по существующему КТМУ требуется разработка собственных, украинских требований к техническому состоянию судов. Вот именно этого, по-видимому, разработчики новой версии КТМУ хотят избежать, полагаясь на пресловутые международные договоры Украины.

Как я отмечал на конференции в Коктебеле, международные договоры Украины по мореплаванию не могут быть частью законодательства Украины, минуя процесс имплементации. А процесс имплементации, в частности, предусматривает и преобразование акта, созданного в англосаксонской системе права в романо-германскую, т.е. исключение правосубъектности судов и т.д. То есть, международные договоры Украины, конечно, являются источниками права, но, вот как раз о роли договоров, как источников права вполне чётко говорится и в Конституции и в законе "О международных договорах Украины". Там, между прочим, говорится, что при ратификации международных договоров на утверждение Верховной Рады подаётся текст договора и проект изменений в существующее законодательство. Пока при ратификации и MARPOL 73/78, и SOLAS 74 и др. никаких изменений в существующее законодательство не предлагалось. Так что можно сказать, что эти международные договора в Украине не действуют. Стыдливый фиговый листок, который разработчики пытаются накинуть на этот явный вопрос в виде отсылочной нормы явно недостаточен и не прикрывает стыд текущего положения вещей. Минтранс не может своими приказами имплементировать международные договоры Украины! Мне представляется, что нынешняя формулировка ст.23 КТМУ куда удачнее предлагаемой анонимными разработчиками.

Изменения, предлагаемые в ст.26 также отражают усиление полномочий Минтранса. Так, если сегодня положение о регистрации и учёте судов определяется Кабинетом министров Украины, то в предлагаемом варианте - регулировать все вопросы, связанные с регистрацией судов будет Минтранс своими приказами.

Ст.ст.28,29 предлагается дополнить новыми основаниями для исключения судна из Государственного судового реестра Украины ( в частности, противозаконного использования для содержания рабов) и прекращения срока действия Свидетельства о праве плавания под Государственным флагом Украины.

 В ст.32 предлагается уточнить понятие "украинский судовладелец". В отличие от существующего сейчас определения судовладельца, как юрлица, основанного исключительно украинскими гражданами, предлагается считать украинским судовладельцем юрлицо, официально зарегистрированное в Украине, пусть даже основанное не только украинскими гражданами.

Статья 35 о судовых документах предлагается в новой текстовке. Причём, как и в существующем варианте, предусматривается обязательным наличие "Свидетельства о праве собственности на судно". Как я уже неоднократно отмечал, это Свидетельство на самом деле ничего не свидетельствует. Впрочем, это предмет отдельного обстоятельно разговора и здесь далее развивать этот тезис считаю лишним.

Очень важные, на мой взгляд, изменения, также предлагается внести в ст.38 КТМУ которая говорит о выдаче судовых документов. Во-первых, основные полномочия, также предлагается сконцентрировать в Минтрансе, даже полномочия по установлению платы за выдачу судовых документов. Думаю, что в случае принятия этой редакции можно уже будет запросто разрабатывать бизнес-планы по коммерческому освоению государственных полномочий. Рынок известен - даже не надо тратиться на маркетинговые исследования, нормативных ограничений монопольности - не предусматривается, а согласование расчётов обоснованности тарифов с Минэкономики - задача решаемая. Так что в будущем классификационное общество, которое захочет выдавать судовые документы, сможет сразу оценить денежный поток и вычислить EBITDA, естественно с учётом интересов отдельных чиновников.

Я выше, в комментарии к предлагаемой редакции статьи 35 уже упоминал о том, что Свидетельство о праве собственности, выдаваемое в порту судовладельцу - ничего не свидетельствует и, по сути, сегодня является лишней бумагой. Разработчики новой версии Кодекса, по-видимому, моих статей не читают, а полагаются на свои, довольно фрагментарные и поверхностные знания по этому вопросу. Ну что-ж, иного пути, как снова и снова указывать на непрофессионализм минтрансовских разработчиков для того, чтобы вразумить дилетантов, не желающих учиться, не вижу. Вот в ст.39 опять упоминаются новые требования к Свидетельству о праве собственности на судно, избыточные изначально.

Новая редакция статьи 40 значительно сокращена по отношению к ныне существующей версии. Какова необходимость этого - совершенно непонятно. По-видимому, это чьё-то личное мнение. Но, даже и тут, если бы целью разработчиков изменений к КТМУ была государственная политика - можно и нужно было бы внести совсем другие изменения. Однако, как я уже отмечал выше, разработкой изменений в морское законодательство, к сожалению, сегодня занимаются совсем не юристы, а, по-видимому, инженеры или экономисты, которые с трудом представляют себе весь массив средств и способов государственного управления за исключением своей узкой области, в которой они себя считают "знатоками".

С тем, чтобы не выглядеть голословным, могу упомянуть лишь о том, что для того, чтобы в статье о "Признании судовых документов иностранных судов" не упомянуть о документе, подтверждающем финансовую ответственность за загрязнение моря, нужна особенная близорукость, которая обычна свойственная непрофессионалам. Не секрет, что сегодня в мире широко применяются правовые механизмы предотвращения загрязнения моря при перевозках разных опасных веществ. Одним из таких механизмов  как раз и является документ о финансовой ответственности за загрязнение моря. Никто не мешает ввести требования к такому документу в законодательство. Тем более по такому удобному поводу, как внесение изменений в КТМУ.

В ст. 41 КТМУ относительно полномочий по аресту судов вместо полномочий начальника порта предлагается добавить полномочия капитана порта. И всё! Ни о порядке осуществления ареста судна, ни о каких-то других процессуальных вопросах, ответы на которые более всего нужны по той причине, что правовой институт "ареста судов" в Украине как следует не работает, в предлагаемом проекте - ни слова! Ох, как далеки разработчики от реальных потребностей морского бизнеса! Пожалуй, красноречивее примера неспособности разработчиков новой редакции изменений к КТМУ, чем на примере с внесением изменений в главу 4 "Арест судов" ст.41-47 и не придумать.

 Предложения изменений в существующие статьи 41-47 свидетельствуют о невозможности сформировать целостное восприятие проблем функционирования морского бизнеса и предложить адекватные средства правового регулирования. Ни о сути "морского требования", ни о взаимодействии с другими отраслями права разработчики не думают. Например, что есть "морское требование"? Это материальная норма или процессуальная? Это норма обязательственного или вещного права? На эти вопросы как не было ответа, так и нет.

Вообще, следовало бы, конечно, заметить в этой связи, что внесение изменений в Кодексы должно базироваться на каком-никаком научном подходе, т.е. предусматривать предварительные научные исследования, последующую научную дискуссию по итогам таких научных исследований, круглые столы, парламентские слушания. Разумеется, мне приходилось читать статьи ведущих юристов, касающиеся проблем морского законодательства. Самому мне пришлось однажды разрабатывать эти вопросы в своей дипломной работе и, поэтому, я знаком со всем комплексом сложных вопросов, возникающих из-за существования такого раздела, как Раздел 4 "Арест судов" в действующем КТМУ.

Нужно, конечно, упомянуть, что некоторые практические аспекты морского права рассматривались в рамках различных конференций, но вот научной дискуссии специалистов-правоведов по комплексным проблемам морского законодательства в последние годы мне припомнить не удалось. А раз не было широкой научной дискуссии, то как можно серьезно относиться к предлагаемым изменениям?

Где, например, мнение профессионального морского правового сообщества по вопросу баланса интересов залогодержателя - банка, давшего ссуду на постройку судна и субъекта морского требования, требующего ареста судна из-за несвоевременной оплаты 5 тыс. долларов за поставку воды? Или где, опять же, баланс интересов субъекта морского требования и судовладельца? В некоторых юрисдикциях, например, для заявления морского требования законодательство обуславливает внесение значительного депозита, которым, в будущем, можно покрыть убытки судовладельца из-за необоснованного ареста. В предлагаемом проекте изменений вопрос обеспечения интересов судовладельца из-за необоснованного ареста по морскому требованию относится на усмотрение компетентного суда, а размер такого обеспечения ограничивается в размере 3-10 процентов от суммы заявленного морского требования. То есть, чтобы арестовать судно из-за долга судовладельца, например, в 10 тыс. долларов, если вообще суд сочтёт  это необходимым, достаточно будет внести обеспечение в 300 долларов. При этом, зачастую, ежесуточные убытки от простоя судна насчитывают тысячи долларов США! Откуда вообще взялось это ограничение? Кто проводил исследование по этому вопросу? Где результаты такого исследования, если оно действительно проводилось? Почему бы, если уж на то пошло, не установить законодательное обязательство заявителя морского требования внести на депозит суда вместе с заявлением о морском требовании депозит, способный покрыть убытки от 3-х суточного простоя судна?

То есть, у нас ни о каком балансе интересов субъектов ареста судна нельзя говорить ни в отношении существующей версии КТМУ, ни в отношении предлагаемых изменений.

Впрочем, я опять отвлёкся. Продолжим.

В Главе про экипаж в ст.49 разработчики предлагают ввести в командный состав судна офицера службы общей безопасности судна. А в ст.50 предлагают полномочия по установлению минимального экипажа для прогулочных судов возложить на орган осуществляющий технический надзор (а надзор за выполнением конвенционных требований предлагается возложить на классификационное общество, минимальный состав экипажа - это как раз конвенционное требование). С учётом того, что классификационные общества - коммерческие предприятия, как я уже указывал выше, установление минимального состава экипажа для яхт станет очень доходным бизнесом.

Мне, как юристу, было забавно читать, например, такой пассаж из предлагаемого к рассмотрению проекта закона (ст.57):- "Судовладелец обеспечивает соответствие судна требованиям... международных договоров Украины". Понятно, что судовладелец - не субъект международного публичного права, поэтому сам не должен обеспечивать обязательства целого государства. Это как раз обязанность государства свои международные обязательства трансформировать в свои законы (путём надлежащей имплементации) и требовать уже их исполнения от граждан.

В новом варианте статьи 51 предлагается упразднить "звания" лиц командного состава. Это удачное предложение, которое уже неоднократно высказывалось, в том числе и капитанами портов. В самом деле, если в существующей сегодня формулировке ст.51 для занятия должности на судне нужно иметь соответствующее звание, то вопрос "офицер охраны судна - это должность или звание?" не имеет определённого ответа.

Статья 55 "Репатриация членов экипажа", по мнению разработчиков, в коррекции не нуждается. Следует заметить, что как раз о необходимости внесения изменений в ст.55 и шла речь на недавней конференции в Коктебеле. Однако, очевидно, никто из разработчиков новой редакции КТМУ с проблемами репатриации моряков никогда не сталкивался и не имеет реального рецепта для исправления существующих проблем. Я уж не говорю о Сводной конвенции МОТ о труде в морском судоходстве, 2006 года, которая, как ожидается, вступит в силу в 2011 году. Там и состав требований относительно репатриации моряков и порядок её осуществления весьма расходится с положениями ст.55 действующего КТМУ. При этом, после вступления сводной конвенции МОТ все государств обязаны будут иметь правовой механизм гарантированной репатриации членов экипажа. Впрочем, эта проблема, как видно, не сулит разработчикам проекта изменений в КТМУ особых дивидендов и они о ней стыдливо умалчивают.

Вообще, представляется, что вся затея с "новой редакцией" КТМУ ориентирована на то, чтобы исключить из существующей редакции КТМУ ст.73, которая сегодня называется "Правовой статус морского порта" и устанавливает, что "морской порт является государственным транспортным предприятием". Эта статья, как известно, пока препятствует лобовой приватизации государственных морских портов. На фоне печальных перспектив с принятием Верховной радой "Закона о морских портах" в инициативной редакции группы заинтересованных разработчиков, как думается, эта группа решила воспользоваться иной возможностью решить вопрос - устранить препятствие с помощью исключения этой статьи из КТМУ. Итак, по новой версии статья 73 называется "Обеспечение безопасности судоходства" и просто констатирует, что функциональные обязанности по обеспечению безопасности судоходства исполняет Минтранс на основании законодательства. При этом, что интересно, в числе законов упомянут Закон Украины "О морских портах Украины", который пока не принят. Но, как, видимо, считают разработчики, в случае принятия этой новой версии КТМУ, для принятия этого закона о портах не останется никаких препятствий.

Статью 74 КТМУ, которая сейчас называется "Территория и акватория морского порта" предлагается заменить на ст.74 "Навигационно-гидрографическое обеспечение судоходства". Ст. 75 КТМУ "Функции морского порта по обеспечению безопасности мореплавания"- на ст. 75 "Правовой статус морского порта и морского терминала".

Статья 80 проекта закона предоставляет функции управления государственным имуществом порта так называемой "государственной администрации порта" под руководством начальника порта. Это, кто ещё не слышал, уже было прописано в Стратегии развития морских портов Украины на период до 2015 года, дважды одобренной Кабинетом Министров Украины в прошлом году. Для справки, сама "Стратегия" и порядок её принятия сейчас оспариваются в административных судах.

Бросается в глаза какая-то двойственность уже на уровне определений. Если, согласно предлагаемому варианту ст.77 "Государственное управление в морском порту" управомоченными субъектами государственного управления являются Государственная администрация порта и Морская администрация порта, т.е. юридические лица, то все остальные статьи предлагаемого варианта изменений КТМУ уже в числе управомоченных субъектов упоминают только начальника порта и капитана порта, т.е. физических лиц - руководителей Государственной администрации порта и Морской администрации порта, соответственно. Тут уж как в старом одесском анекдоте, "Добрыня Моисеич, ты или крест сними, или портки подтяни". Разработчики в этом никакой проблемы, по-видимому, не усматривают, а вот юристам эта двойственность ещё аукнется, конечно, в случае если такой вариант каким-то чудом будет принят Верховной Радой.

Статья 80 нового проекта устанавливает внесудебный порядок применения морского требования. В частности, в нарушение тех же положений Главы 4 об аресте судов, в этой новой статье 80 предлагается задержание судна по морскому требованию начальником порта. Чем "задержание судна" отличается от "ареста судна" из главы 4 разработчики не поясняют.

В ст.86-91 предлагается государственный надзор за мореплаванием и безопасностью судоходства в порту возложить на Морскую администрацию порта, которая,  в свою очередь, будет являться структурным подразделением правительственного органа, входящего в систему Минтранса. Это означает, что капитан порта и работники морской администрации порта будут государственными служащими. Мне такое предложение нравится, тем более, что оно уже неоднократно выдвигалось начальниками портов.

Что интересно, название главы 2 "Капитан порта" Раздела IV - предлагается упразднить. Соответственно главу 3, что существует ныне - "Морская лоцманская служба" предлагается сделать Главой 2. В то же самое время, Глава 4 так и остаётся Главой 4, которую предлагается назвать "Служба регулирования движения судов". Вопрос:- " Куда, в таком случае, подевалась Глава 3"?

Конечно, это опечатка. Но она характеризует весь проект, предложения в который, как водится, собирали с подведомственных предприятий, а потом, в спешке, верстали под заранее определённые критерии. Разумеется, ни о какой системности и речи быть не может. Перед нами - старый советский КТМ, заточенный под интересы группы частных лиц, но с элементами здравого смысла, привнесёнными морскими профессионалами в части осуществления полномочий капитана порта. Именно эти предложения наиболее сбалансированные и, по правде говоря, единственные оставляют положительное впечатление от проекта. Конечно, реализация этих предложений давно назрела, но реализация их в таком виде, вкупе с сомнительными положениями по поводу статуса имущества, неопределённостью статуса международных конвенций в Украине, на мой взгляд, принесёт только вред.

Интересные новеллы содержатся в новой редакции ст.116-117 "Агентирование судов" и "Права и обязанности морского агента". Если в существующей версии статьи 116 морской агент может выполнять не только поручения судовладельца, но также и третьей стороны (при согласии судовладельца), то в предлагаемой проектом версии ст.116 КТМУ морской агент не имеет права действовать по поручению третьих лиц, а только "от имени, по поручению и за счёт судовладельца, создавая права и обязанности для судовладельца". Что означает фраза "создавая права и обязанности для судовладельца" остается непонятным с учётом положений Гражданского кодекса, по которому объём полномочий и ответственности агента устанавливается договором между ним и доверителем. По-видимому, разработчики решили одним выстрелом убить двух зайцев - сузить объём услуг, предоставляемых по договору морского агентирования и попутно решить проблему идентификации обязанной стороны по разным требованиям, связанным с судном не парясь особенно с розысками судовладельца, которых, на самом деле, может быть несколько по разным обязательствам. Правда, как в этом случае быть со ст.61 Конституции Украины, которая устанавливает, что "юридическая ответственность лица имеет индивидуальный характер" разработчики не уточняют.

Новой редакцией ст.117 Морскому агенту всё же разрешается оказывать услуги грузовладельцу, но, по-видимому, это уже не будет считаться "морским агентированием". Можно предположить, что новая редакция ст.117 - это отражение проблем, существующих с таможенным оформлением контейнеров в морских портах.

Но проектом предлагается внести соответствующие изменения не только в КТМУ. Ревизии также будут подвержены статьи Земельного кодекса, в котором земли водного фонда, являющиеся землями морского и речного транспорта, предлагается отнести исключительно к праву государственной собственности.

  Привет городским и сельским советам с их решениями по отводу коммунальных земель! Все их земельные отводы транспортных предприятий, осуществлённые ранее, одним нажатием 226 клавиш могут быть отменены, а те земли, которые уже переданы в собственность частных собственников вместе с коммунальными землями будут национализированы, т.е. перейдут в собственность и распоряжение чиновником Минтранса! Браво!

В Водном Кодексе предлагается дать определение "акватории морского порта", как части водного простора, отведённого в постоянное пользование государственной администрации морского порта. С учётом того, что сегодня в Украине существуют рыбные порты, судостроительные заводы можно с уверенностью говорить о решительном перетягивании Минтрансом на себя полномочий и перехвате управления над этими, пока ещё неподконтрольными Минтрансу, субъектами хозяйствования. Ещё изменениями к Водному Кодексу предлагается Правила плавания маломерных (малых) судов устанавливать по согласованию с  правительственным органом, который действует в системе Минтранса.

В Кодекс об административных правонарушениях также предлагается внести изменения, связанные с так называемой "реформой Винского", т.е. правом налагать административные штрафы за административные правонарушения, предусмотренные ст.116-3  и ст.ст.134-136 КоАП предполагается наделить руководителя хозяйственного общества, цель функционирования  которого - получение прибыли. Не верите? Ознакомьтесь с организационно-правовой формой Инспекции Главного государственного регистратора флота Украины. Это по недавно утверждённому Минтрансом Положению - государственное предприятие! То, что начальник порта - руководитель хозяйственной структуры, похоже, ни у кого сомнений не вызывает, но и ему ст.ст.134-136 предлагаются полномочия по наложению административных взысканий.

В общем, мнение о новой редакции КТМУ таково - это неуклюжая подпорка, под изначально порочную идею коммерциализации государственных надзорных функций. В существующих условиях дефицита госбюджета предлагается не децентрализация полномочий и передача части полномочий самоуправляемым общественным организациям (с сокращением числа госслужащих и, соответственно, государственных расходов), а наоборот, увеличение административного давления на бизнес, создание закрытой чиновничьей корпорации вне всякого общественного контроля.

Чего стоит одна корявая попытка подменить нормы Конституции Украины какими-то загадочными "общепризнанными принципами", а законы Украины - постановлениями Правительства?

Конечно, такая попытка создания закрытой чиновничьей корпорации может быть реализована только в угаре борьбы за передел полномочий. Ни о каком развитии морской индустрии, ни о привлечении капитала, увеличении капитализации морских предприятий, конечно, речи не идёт и идти не может, поскольку разработчиков новой версии КТМУ, вероятно, следует искать среди чиновников, а не среди действующих производственников или практикующих юристов.

            К слову, следовало бы похвалить  храбрость нового руководства Морской Администрации, вынесшего этот проект на общественное обсуждение. У меня лично складывается впечатление, что этот законопроект не по душе новому руководству и ему нужны аргументы для того, чтобы добиться его переработки, если не вообще новой разработки действительно нужного стране закона (или пакета законов).

            И в заключение, просто для того, чтобы дать читателям альтернативный взгляд на возможные изменения КТМУ, процитирую несколько параграфов из своих статей 2003-2004 годов.

...В КТМУ 1995 г. были внесены важные новеллы по сравнению с КТМ СССР, однако неизменным осталось совмещение в одном документе норм административного и частного права. И, фактически, сегодня мы имеем в одном документе нормы отражающие два способа правового регулирования, построенных на разных принципах, использующих разные методы - принцип автономии воли и диспозитивности сторон для частного права и принцип подчиненности, метод властных предписаний для административного права.

...Требуется отметить и такой важный практический правоприменительный аспект; хозяйственный оборот нуждается в твёрдо установленных правилах, правилах, которые не будут меняться из года в год и под которые можно планировать как инвестиции, так и долгосрочное сотрудничество с партнёрами. С этой точки зрения целесообразно пореже вносить изменения в  положения Кодекса.

В то же самое время, бурный процесс государственного строительства, изменение структуры государственного управления, формализация управленческих функций и установление новых государственных правил требует оперативного изменения механизмов административного воздействия. С этой точки зрения требуется как можно более оперативное внесение изменений в Кодекс. Понятно, что это  взаимоисключающие точки зрения, а с учётом некоей консервативности и национального характера народа Украины и, соответственно, власти - вопрос оперативности внесения изменений в КТМУ можно сразу отбросить.

...В общем, за 9 лет существования КТМУ назрела насущная необходимость внесения в него изменений, смены идеологии построения Кодекса и, соответственно его структуры. На мой взгляд, было бы целесообразно выделить из Кодекса большинство административных норм в отдельные законы - Государственные Правила, оставив в Кодексе преимущественно нормы частного (хозяйственного) права. Таким образом, можно было бы при соблюдении стабильности регулирования хозяйственного оборота обеспечить и оперативное реагирование на требование времени относительно административного регулирования вопросов судоходства в целом и вопросов надзора за безопасностью судоходства в частности. Кстати, Министерством транспорта Украины ещё в 2003 году была запланирована разработка следующих государственных правил:

Правила плавания в территориальном море Украины,

Правила постройки и оборудования судов,

Правила эксплуатации судов,

Правила подготовки, дипломирования моряков, несения вахты и комплектования судов экипажами.

Это был, так сказать, первоочередной "пакет" правил. В указанных государственных правилах планировалось  корректно имплементировать материальные нормы, содержащиеся в международных конвенциях, учесть национальные требования, разделить полномочия по надзору за мореплаванием между органами исполнительной власти без дублирования.

Однако, разработка этих государственных правил была в 2004 году заблокирована заинтересованными лицами, привыкшими стричь купоны с правовой неразберихи и «разруливать» проблемы в ручном режиме, прежде всего - руководством Государственного департамента морского и речного транспорта. Та каша из материальных норм, которая существует сейчас в системе морского законодательства Украины, давно является «притчей во языцех» для морских профессионалов.

...Разработка и пакетное принятие таких законов позволит выделить вопросы административного регулирования в отдельный блок, сформирует законодательное поле для работы органов надзора в отрасли, создаст условия для совершенствования управления в такой чувствительной области управления как государственное управление безопасностью судоходства.

До встречи !

С уважением,

^(C) C.Горчаков, 2009