Морское административное право Украины.

Избранные параграфы из учебника.

Актуальные вопросы совершенствования морского административного права.

(Внесение изменений в Кодекс торгового мореплавания Украины)

            Кодекс торгового мореплавания занимает очень важное положение в правовой системе Украины, он отражает тенденции правового регулирования морехозяйственной деятельности страны, даёт ориентиры для построения схем осуществления морского бизнеса. История создания свода норм, регулирующих правоотношения в мореплавании прослеживается с глубокой древности. В частности, в России  систематизированное законодательство по морскому праву начало складываться только в эпоху Петра I. 13 января 1720 г. был издан «Устав об эверсах», само название которого отражало административную суть этого документа и статьи которого содержали административно-правовые нормы (в частности, в отношении капитана и флага). Петр I знаменит своим вкладом в административное регулирование всех сторон деятельности государства Российского. Изданные во время его правления во множестве уставы и уложения надолго определили направление развития административного права вообще и морского административного права в частности. К источникам морского административного права России петровской эпохи следует отнести также Морской Устав - «Книга Устав морской о всём, что касается доброму управлению в бытности флота на море». Он состоял из пяти книг. В книге четвёртой глава 1 называлась - «О благом поведении на корабле», другие главы устанавливали правила в отношении раздачи провианта, награждения членов экипажа.

            В 1727 году был принят Устав о ластовых судах, установивший определённые требования к исправности и надёжности портовых судов, их обеспечению табельным снаряжением и к подготовке экипажей не только для плавания в пределах порта, но и в море, в условиях непогоды [1]

            В 1781 г. был издан Устав о купеческом водоходстве, вошедший затем, в качестве Дополнительного постановления от 1830 г., в Свод Учреждений и Уставов торговых. Из самого названия видно, что Устав имел административную правовую природу. В свою очередь, Устав торговый вошёл в Свод Законов Российской Империи (1835 г.). В последствии он был дополнен в 1865 г. законом о корабельной регистрации. Надо учитывать при этом то, что управление морским судоходством возлагалось в те времена на Министерство торговли. Таким образом, морские правила, административные по своей правовой природе связывались с нормами, регулирующими хозяйственный оборот и имеющими частно-правовую природу.

            В Уставе торговом издания 1903 г. были включены подробные правила о морских лоцманах, правила для предупреждения столкновения судов в море и статьи о местном управлении приморскими торговыми портами. Затем, в 1906 г. в Устав торговый были внесены правила о плавании под русским флагом, постановления о судоводительских званиях и судовых механиках, а в 1909 г.- более подробные правила об освидетельствовании морских торговых судов и о погрузке судов.

Однако, на рубеже 20 века было решено разработать Уложение о торговом мореплавании. Изменение названия свода морских правил с Устава на Уложение свидетельствовало о смещении акцента в правовом регулировании с административного права на частное право. Проект Уложения о торговом мореплавании был подготовлен Министерством торговли и промышленности в 1909 г. Этот проект не был утвержден из-за начала первой мировой войны.

В первые советские годы кодекса торгового мореплавания также не было. В первые советские годы издавались официальные Сборники распоряжений по морскому транспорту. Первый Кодекс был принят лишь в 1929 году и содержащиеся в нём нормы во многом отражали идеологические основы советского строя - в частности, единую административно-хозяйственную структуру управления.

Кодекс 1929 года был основной для всех последующих изменений в правовом регулировании торгового мореплавания. В первые годы независимости Украина применяла КТМ СССР 1968 г., который лёг в основу разработки КТМУ 1995 г. В КТМУ 1995 г. были внесены важные новеллы по сравнению с КТМ СССР, однако неизменным осталось совмещение в одном документе норм административного и частного права. И фактически сегодня мы имеем в одном документе нормы отражающие два способа правового регулирования, построенных на разных принципах, использующих разные методы - принцип автономии воли и диспозитивности сторон для частного права и принцип подчиненности, метод властных предписаний для административного права. Может быть это и неплохо - думают одни. Зачем менять уже сложившиеся за годы правила?- задают вопрос другие.

А фокус здесь вот в чём! В современных условиях, в которых осуществляется государственное строительство в Украине, совмещение норм административного и частного права даёт некоторым субъектам хозяйствования огромные рычаги административного воздействия на хозяйственные отношения. Ну, скажем, капитания порта, которая выполняет сугубо административные функции, по КТМУ входит с состав порта - субъекта хозяйствования(ст.86 КТМУ). Неудивительно при этом то, что частные предприниматели, которые обзавелись своими портовыми перегрузочными средствами, стремятся заполучить ещё и своего капитана порта. При помощи подчинённого капитана порта можно решать массу вопросов, начиная от определения готовности судна к погрузке и заканчивая задержанием судна за любую неуплату. Такое положение вещей значительно снижает эффективность как административного регулирования, так и хозяйственного оборота. Кстати, Международная морская организация, в которой аккумулируется весь мировой опыт правового регулирования вопросов судоходства однозначно ставит вопрос о независимости административных органов (органов контроля) от субъектов хозяйствования (В частности, Резолюция А.787 (19)). Последние предложения Министерства транспорта и связи Украины по совершенствованию системы государственного управления на водном транспорте также относятся к разделению административных и хозяйственных функций.

Требуется отметить и такой важный практический правоприменительный аспект; хозяйственный оборот нуждается в твёрдо установленных правилах, правилах, которые не будут меняться из года в год и под которые можно планировать как инвестиции, так и долгосрочное сотрудничество с партнёрами. С этой точки зрения целесообразно пореже вносить изменения в  положения Кодекса.

В то же самое время, бурный процесс государственного строительства, изменение структуры государственного управления, формализация управленческих функций и установление новых государственных правил требует оперативного изменения механизмов административного воздействия. С этой точки зрения требуется как можно более оперативное внесение изменений в Кодекс. Понятно, что это  взаимоисключающие точки зрения, а с учётом некоей консервативности и национального характера народа Украины и, соответственно, власти - вопрос оперативности внесения изменений в КТМУ можно сразу отбросить. Практика показывает, что так оно и есть на самом деле - за прошедшие годы в КТМУ практически не было внесено изменений. Вот пример - в 1998 году была создана Главная государственная инспекция Украины по безопасности судоходства (Госфлотинспекция) - сугубо административный орган. Госфлотинспекция успешно работает, осуществляет надзор и т.д., однако про неё в КТМУ нет ни одного упоминания. И неизвестно когда появится - по крайней мере, в перечне законопроектов, запланированных к рассмотрению на прошлой сессии Верховной Рады, законопроект внесения изменений к КТМУ не значился.

Следует отметить также и следующее. Кодекс ТОРГОВОГО мореплавания выводит за рамки правового регулирования Кодекса вопросы рыбохозяйственной деятельности (ст.3 КТМУ). А, учитывая совмещение в КТМУ норм частного и административного права, то за рамки КТМУ выводятся и вопросы административного надзора за "судами флота рыбной промышленности" (ст.10 КТМУ). Фактически сейчас в Украине действуют автономно две системы безопасности судоходства - возглавляемая Минтрансом и, относительно "флота рыбной промышленности"- Минагропромом (Государственным департаментом рыбного хозяйства). Более того, две морские администрации представлены в Международной морской организации, параллельно проводят освидетельствование судов и судоходных компаний, выдают государственные документы и т.д.

Многие специалисты также отмечают некоторую искусственность названия Кодекса -  Кодекс ТОРГОВОГО мореплавания. При этом, учитывая наличие в Кодексе административных норм, возникает некоторая двусмысленность. К примеру, государственная служба не относится к коммерческому (торговому) мореплаванию, а Кодекс содержит Главу 3 - Морская лоцманская служба, в которой речь  идёт о государственных морских лоцманах их правах и обязанностях. В связи с этим, есть предложения об изменении названия на «Морской кодекс» и эти предложения заслуживают внимания.

В общем, за 11 лет существования КТМУ назрела насущная необходимость внесения в него изменений, смены идеологии построения Кодекса и, соответственно его структуры. На мой взгляд, было бы целесообразно выделить из Кодекса большинство административных норм в отдельные законы - Государственные Правила, оставив в Кодексе преимущественно нормы частного (хозяйственного) права. Таким образом, можно было бы при соблюдении стабильности регулирования хозяйственного оборота обеспечить и оперативное реагирование на требование времени относительно административного регулирования вопросов судоходства в целом и вопросов надзора за безопасностью судоходства в частности. Кстати, Министерством транспорта Украины ещё в 2003 году была запланирована разработка следующих государственных правил:

Правила плавания в территориальном море Украины,

Правила постройки и оборудования судов,

Правила эксплуатации судов,

Правила подготовки, дипломирования моряков, несения вахты и комплектования судов экипажами.

Это был, так сказать, первоочередной "пакет" правил. В указанных государственных правилах планировалось  корректно имплементировать материальные нормы, содержащиеся в международных конвенциях, учесть национальные требования, разделить полномочия по надзору за мореплаванием между органами исполнительной власти без дублирования.

Однако, разработка этих государственных правил была в 2004 году заблокирована заинтересованными лицами, привыкшими стричь купоны с правовой неразберихи и «разруливать» проблемы в ручном режиме, прежде всего – руководством Государственного департамента морского и речного транспорта. Та каша из материальных норм, которая существует сейчас в системе морского законодательства Украины, давно является «притчей во языцех» для морских профессионалов. Каждая реорганизация государственных органов управления на водном транспорте (и в рыбном хозяйстве) сопровождалась выпуском новых ведомственных правил. Старые правила никто, при этом, не трудился отменять. И сейчас практически никто с уверенностью не может сказать, что из выданного действует, соответствует объёму полномочий, а что нет. Следует отметить, что сейчас полномочия по государственному надзору за мореплаванием содержатся и в законах Украины, и в Указах Президента (Положениях о центральных  органах исполнительной власти), и в Постановлениях Правительства (Положениях о правительственных органах исполнительной власти ).

Теперь же, для нового состава законодательной и исполнительной властей расчистка нормативных «завалов» прошлых лет, разработка унифицированных с международными государственных правил является весьма актуальной задачей. И это – достойная задача для профессионалов, болеющих душой за будущее развитие Украины. Соответственно, внесение государственных правил на утверждение в ВР вполне может быть совмещено в пакете с  внесением изменений в КТМУ.

[1] Под флагом России: История зарождения и развития морского флота.-М.:Согласие,1995, с 86

До встречи !

С уважением,

^(C) C.Горчаков, 2006