Статья описывает опыт
проведения международного научно-практического семинара по энергетическому
праву в университете города Регенсбург, Германия. В статье рассматриваются
структура и принципы двустороннего российско-европейского энергетического
сотрудничества, а также развитие правоотношений энергетического права в
международном контексте экологического сотрудничества и права на развитие.
Энергетика является областью, в которой переплетаются экономические,
политические и правовые интересы, поэтому детальное правовое регулирование
энергетических отношений является основным приоритетом стратегического
партнерства между Россией и ЕС.
Вопросы
российско-европейского энергетического сотрудничества привлекают все больше
внимания не только предпринимателей и практических работников, занятых в сфере
энергетики, но и академических кругов <1>. Опыт проведения международных
научно-практических конференций и круглых столов свидетельствует о большом
интересе к данной проблематике.
Е.В. МУЛЯРОВА
Мулярова Екатерина Валерьевна, доктор права, Германия, кандидат юридических наук, Россия, доцент университета Регенсбурга, ФРГ, юридический факультет, кафедра международного и европейского права.
--------------------------------
<1> Приятно отметить
появление фундаментальных монографий по вопросам энергетического права именно в
Германии: Saecker F.J. Handbuch zum Deutsch-Russischen Energierechts.
Beck-Verlag. 2010. Настоящая работа является результатом успешного завершения
уникального проекта, реализованного в рамках сотрудничества кафедры
предпринимательского права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова и
Института германского и европейского предпринимательского права, конкурентного
права и права государственного регулирования Свободного университета Берлина. В
книге рассматриваются в сравнительно-правовом аспекте основные положения
энергетического права, как они понимаются и применяются в России и в Германии,
в том числе по всей цепочке производственно-сбытового цикла энергетического
бизнеса: найти, разведать, пробурить, добыть, транспортировать, переработать и
реализовать, с учетом охраны окружающей среды и социальной ответственности.
Работа направлена на взаимодействие и гармонизацию, сближение правового
энергетического пространства обеих стран и Европейского союза.
На русском языке издание
этой книги запланировано на 2011 г. под ред. к.ю.н. П.Г. Лахно.
Одним из таких примеров
может служить семинар по энергетическим отношениям Европейского союза и
Российской Федерации, проведенный в университете Регенсбурга, ФРГ, в июле 2010
г. <2>.
--------------------------------
<2> Семинар
проводился доцентом университета Регенсбурга Е.В. Муляровой (dr. jur.) в рамках
инициативы баварского правительства по созданию и поддержке элитарного высшего
образования EliteStudienGang "OstEuropaStudien" и при поддержке
университета Регенсбурга. В заключительном Круглом столе и дискуссии
участвовали др. Карло Галло, старший эксперт по отношениям ЕС с Россией и
Восточной Европой в Control Risks Group, London, и С.С. Селиверстов, к.ю.н.,
партнер юридической фирмы "Соколов, Маслов и партнеры" и доцент
кафедры правового регулирования ТЭК МГИМО(У) МИД России.
Уже более 15 лет
университет города Регенсбурга в Баварии развивает успешное академическое и
научное сотрудничество с ведущими российскими вузами, прежде всего с Московским
государственным университетом им. М.В. Ломоносова. Сотрудничество, начатое в
1994 г. с небольшого спецкурса на кафедре международного права юридического
факультета МГУ, переросло со временем в полномасштабное стабильное
стратегическое партнерство. В 2000 г. университеты подписали договор о сотрудничестве,
в 2003 г. на его основе был создан научный центр, планируется дальнейшее
углубление сотрудничества путем создания совместных образовательных программ
двойного диплома, LLM и программ дополнительного профессионального образования.
На юридическом факультете МГУ уже несколько лет при поддержке ДААД успешно
действует программа изучения немецкого права и немецкого языка, в которой
ежегодно принимают участие около 50 российских студентов. Частью программы
являются летние школы и стажировки в Германии. Большой популярностью среди
немецких студентов пользуется летняя школа на юридическом факультете МГУ, где
студенты Регенсбурга имеют возможность познакомиться с основами российского
права.
Наш долголетний опыт
сотрудничества свидетельствует об огромном научном и практическом интересе в
подготовке специалистов, владеющих фундаментальными знаниями как немецкого, так
и российского законодательства. Такая профессиональная квалификация совместно с
владением иностранными языками позволяет готовить специалистов международного
уровня, востребованных как в сфере преподавания и научных исследований, так и в
практической сфере.
Промышленность и
предпринимательская деятельность на сегодняшний день становятся все более
наукоемкими. Это отражено в российской Государственной программе модернизации
национальной экономики. Как сказано в федеральном Послании
Президента РФ 2009 г., России "нужно не только наращивать добычу полезных
ископаемых, но и добиваться лидерства во внедрении инноваций - как в
традиционной, так и в альтернативной энергетике" <3>.
--------------------------------
<3> Медведев Д. Послание
Федеральному Собранию 2009 года: URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/5979.
Необходимость преодоления
последствий мирового финансового кризиса и развития российской экономики
отражается в том числе и на приоритетах законодательного регулирования, а
именно предусматривает "такие изменения в законодательстве и в
государственном управлении, которые помогут переходу всей экономики на
инновационный характер развития" <4>.
--------------------------------
<4> Там же.
Сфера энергетического
сотрудничества России и Европейского союза представляет в этом смысле особый
интерес. Энергетика традиционно рассматривается как практическая область,
правовое регулирование которой должно быть направлено прежде всего на
обеспечение беспроблемного и ровного функционирования всей системы отношений.
Как показывает опыт
проведенного семинара, энергетические отношения представляют собой пример
тесного переплетения практических, политических, правовых и стратегических
интересов. Именно такая многоплановость энергетических отношений делает их
особенно интересным предметом научного исследования. При рассмотрении вопросов
энергетического права речь идет не только о непосредственном правовом
регулировании двух- или многосторонних отношений, но и о том, какой импульс
правовые нормы дают развитию российской и европейской экономики, а также о
влиянии такого регулирования на форму и правила стратегического политического
партнерства между Россией и ЕС. Энергетическое сотрудничество входит, таким
образом, в приоритеты "энергетической дипломатии России и Евросоюза"
<5>.
--------------------------------
<5> Жизнин С. Десять
лет Энергодиалога "Россия и ЕС": проблемы и перспективы / URL:
http:// www.rsppenergy.ru/ main/ static.asp?art_id=1763.
При очевидном практическом
значении энергетического права оно оказывает долгосрочное влияние на программы
развития и приоритеты естественнонаучных исследований и технологических
инноваций отдельных государств, на структуру международных отношений и на
глобальную экологическую ситуацию. Такого мнения придерживаются многие
российские авторы <6>.
--------------------------------
<6> Энергетика и
право: Сб. научных статей / Под ред. П.Г. Лахно. М.: Юрист, 2008.
Целью проведенного в
Германии семинара было всестороннее изучение правовых аспектов
российско-европейского энергетического сотрудничества как в плане права ЕС и
российского внутригосударственного права, так и в более широком контексте
многостороннего международно-правового регулирования. Особенности сферы
топливно-энергетических отношений и ее сложность предопределяют характер
правового регулирования ТЭК. Как пишет В.Ф. Яковлев, "энергетическое право
- это сложный комплекс" <7>.
--------------------------------
<7> Яковлев В.Ф.
Правовое регулирование ТЭК России // Энергетика и право. Вып. 2 / Под ред. П.Г.
Лахно. М.: Новая правовая культура. 2009. С. 9 - 12.
Таким образом, изучение
российско-европейского энергетического сотрудничества охватило три блока
вопросов: во-первых, правовое регулирование непосредственно отношений между
Европейским союзом и Российской Федерацией по вопросам энергетики; во-вторых,
регулирование энергетического комплекса и связанных с ним вопросов как во
внутреннем законодательстве ЕС, так и во внутреннем российском
законодательстве; и наконец, российско-европейское энергетическое
сотрудничество было рассмотрено в более широком контексте регионального сотрудничества
и многостороннего международно-правового регулирования вопросов энергетики,
экологической безопасности и устойчивого развития. Такой подход позволил
совместить изучение конкретного правового регулирования отношений ЕС и России с
более глобальным стратегическим видением перспектив развития энергетического
права.
Первый блок вопросов
охватил прежде всего рассмотрение списка соглашений и договоренностей ЕС -
Россия. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, подписанное в 1994 г. и
вступившее в силу в 1997 г., было заключено на 10 лет. Срок его действия с 2007
г. ежегодно продлевается до выработки нового соглашения <8>. Переговоры
по новому Соглашению длительное время не могли начаться из-за несогласованности
позиций государств - членов ЕС в отношении РФ. Выработка полномасштабного
договора, соглашение по которому было достигнуто на саммите ЕС - РФ в
Ханты-Мансийске <9>, займет, очевидно, длительное время. В данный момент
сотрудничество между ЕС и Россией осуществляется в рамках так называемых четырех
пространств. Вопросы энергетического сотрудничества регулируются как в рамках
Экономического пространства, так и в рамках одобренного сторонами в 2000 г.
Энергетического диалога, цель которого состоит в развитии долгосрочного
стратегического партнерства в области энергетики.
--------------------------------
<8> URL:
http://www.eeas.europa.eu/russia/index_en.htm.
<9> URL: http:// www.eu2008.si/ includes/
Downloads/ misc/ JS_ Negotiation_ EU- RF_ Agreement.pdf.
В экономическом плане
сотрудничество ЕС и России можно охарактеризовать как взаимозависимость: Россия
является основным поставщиком энергоносителей на рынок ЕС, а страны ЕС, в свою
очередь, крупнейшими импортерами из России <10>. По оценкам западных
аналитиков, за последние годы Россия стала значительно более привлекательным
рынком для западных инвесторов <11>. Энергетика, будучи на данном этапе
технологически емкой отраслью, требует иностранных инвестиций, правовой режим
которых становится основополагающей частью комплекса российско-европейского энергетического
права. Правовые гарантии иностранных инвестиций представляют, таким образом,
важный структурный элемент российско-европейского энергетического
сотрудничества. В данной ситуации основополагающей становится роль государства,
которое начинает выступать гарантом обеспечения правовой стабильности и
определенности <12>. Как подчеркивается во всех документах
российско-европейского сотрудничества, политический диалог сторон является
основной гарантией соблюдения двусторонних обязательств <13>. Кроме того,
Россия заявила о своем намерении проводить работу по сближению и гармонизации
российской правовой системы и законодательства с законодательством Европейского
союза "в областях наиболее активного сотрудничества между Россией и
Европейским союзом" <14>. Таким образом, сфера регулирования
иностранных инвестиций, в том числе в энергетической отрасли, и сближения
технических и правовых стандартов сторон становится одним из ключевых вопросов
взаимовыгодного двустороннего сотрудничества.
--------------------------------
<10> Communication from the Commission to
the Council "Review of EU - Russia
<11> Lucio Vinhas de Souza, Foreign
Investment in Russia
<12> Губин Е.Л. Государственное
регулирование отношений в сфере нефтегазового комплекса России:
правовые вопросы // Энергетическое право. 2006. N 2. С. 55 - 59; Салиева Р.Н.
Организационно-правовые основы государственного регулирования
предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики // Научные труды РАН. Вып.
3. В 3 т. М.: Юрист, 2003. Т. 1. С 830 - 835.
<13> Например,
Договор о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и РФ. URL: http:// ec.europa.eu/ world/ agreements/
prepareCreateTreatiesWorkspace/ treatiesGeneralData.do?step= 0&redirect=
true&treatyld=201.
<14> Стратегия
развития отношений Российской Федерации с Европейским союзом на среднесрочную
перспективу (2000 - 2010), подписана в Хельсинки 22 октября 1999 г.
Другим важным аспектом
российско-европейского энергетического сотрудничества является развитие
принципов сотрудничества. В этой связи встает вопрос о том, что понимается под
энергией в правовом смысле и как это понимание отражается в документах
сотрудничества <15>. Основная идея двустороннего российско-европейского
энергетического сотрудничества заключается в том, что обеспечение стабильности,
надежности и безопасности поставок является общим благом как для сторон, так и
для третьих государств. Поэтому договорные отношения в сфере энергетики имеют,
помимо чисто договорного аспекта, еще и политическое и даже моральное
измерение. Понимание энергии как общего блага налагает особые обязательства на
стороны, помимо чисто договорных.
--------------------------------
<15> Лахно П.Г. Энергия, энергетика
и право // Энергетическое право. 2006. N 1. С. 2 - 16.
Так, по оценке Комитета по
энергетической политике и энергоэффективности РФ, усиливается степень
неопределенности и рисков в развитии мировых энергетических рынков. Она связана
в том числе с динамикой цен на нефть, негативными последствиями мирового
финансового кризиса, неоднозначными перспективами заключения международных
соглашений по вопросам экологической безопасности <16>. В этой ситуации
особое значение приобретает многосторонняя энергетическая и экологическая
безопасность, формируемая через систему международных договоров и конвенций.
Система многостороннего международно-правового договорного регулирования и
включение в нее международных межправительственных организаций позволяют
повысить долгосрочную стабильность энергетических рынков и способствуют, таким
образом, глобальной энергетической безопасности.
--------------------------------
<16> Позиция
Комитета по энергетической политике и энергоэффективности "О роли России в
мировой торговле энергоресурсами с учетом прогнозных показателей Энергетической
стратегии России до 2030 года". URL: http:// www.rsppenergy.ru/ main/ static.asp?art_id=1751.
Понимание возможных рисков
и выработка правовых, а также политических гарантий являются важной составляющей
правового регулирования российско-европейских энергетических отношений.
Примером такого политико-правового "ответа" на возникающие риски
является, например, Механизм раннего предупреждения, подписанный РФ и ЕС в
ноябре 2009 г., который предусматривает взаимное информирование сторон о
краткосрочных и долгосрочных рисках безопасности поставок и спроса и закрепляет
механизм урегулирования кризисных ситуаций, включая участие третьих сторон,
как, например, транзитных государств. Механизм не является международным
договором, имеющим обязательный характер, и обеспечивается политическими
договоренностями.
Энергетика, являясь ядром
стратегического партнерства между ЕС и РФ <17>, включается в систему
основополагающих ценностей, определяющих статус и поведение каждой из сторон.
Европейский союз, декларируя приверженность ценностям демократического
общества, первоначально стремился к строгому единообразному обеспечению
европейских конституционных ценностей во внешних сношениях с третьими странами,
в особенности со странами-соседями. Однако, как показала практика
сотрудничества последних лет, единообразное применение европейских ценностей в
международной практике невозможно прежде всего потому, что они не имеют ясного
правового характера, а скорее представляют собой идеологическое конституционное
ядро ЕС <18>. С другой стороны, Россия заявила о своем независимом
взгляде на стратегическое сотрудничество с ЕС и намерении строить отношения
равного партнерства, а не имплементировать в полном объеме во внутреннее законодательство
принципы и нормы ЕС <19>.
--------------------------------
<17> Статья 2
консолидированного текста Договора о Европейском союзе, в редакции
Лиссабонского договора. URL:
http:// eur-lex.europa.eu/ LexUriServ/ LexUriServ.do?uri= OJ:C:2010:083:0013:0046:EN:PDF.
<18> Mouliarova E., Petrov R. Die
Europaischen Gemeinsame Werte: Folgen fur Russland und Ukraine
<19> Mouliarova E. Integration without
the EU Membership. Conference Report, EUI, European University Institute, 2009.
Второй блок рассмотренных
на семинаре вопросов касался внутреннего регулирования комплекса энергетических
отношений в Европейском союзе и в России. Как показал системный анализ,
приоритеты сторон на среднесрочную перспективу во многом совпадают. Они
включают прежде всего вопросы обеспечения энергоэффективности и
энергобезопасности, а также обеспечения стабильности поставок энергии. В более
долгосрочной перспективе главным становится вопрос диверсификации источников
энергии.
В этой связи основным
направлением правового регулирования в рамках ЕС как союза
государств-импортеров становится комплекс мер, направленных на диверсификацию
источников энергии, а также мер по обеспечению энергосбережения. В 2009 г. ЕС
принял пакет документов по энергетике и изменению климата, в которых была
поставлена задача к 2020 г. сократить выбросы парниковых газов в атмосферу на
20%, сократить количество используемой энергии на 20% и, наконец, к 2020 г. на
20% перейти на использование энергии из возобновляемых источников <20>.
--------------------------------
<20> URL: http://
www.consilium.europa.eu/ uedocs/ cms_Data/ docs/ pressdata/ en/ misc/
107136.pdf.
Основную задачу ЕС многие
эксперты видят в создании единого европейского энергетического рынка, что
позволит, с одной стороны, уменьшить зависимость от прямых поставок газа из
России, с другой - поможет единообразному урегулированию позиций государств -
членов ЕС, снизив, таким образом, политизацию "энергетического вопроса" <21>.
--------------------------------
<21> Pierr Noel, Beyond Dependace: How to
Deal with Russian Gas. ECFR. EU.
Для России как
страны-экспортера основным приоритетом становится технологическая модернизация
энергетического комплекса и развитие международных контактов для долгосрочного
обеспечения своих договорных обязательств <22>.
--------------------------------
<22> Энергетическая стратегия
России на период до 2030 г., утверждена распоряжением Правительства Российской
Федерации от 13 ноября 2009 г. N 1715-р.
Создание надежной и
всеобъемлющей системы энергетической безопасности является одной из целей не
только российско-европейского, но и глобального энергетического сотрудничества
<23>. Увязка энергетических отношений в более широкий контекст
экологической и энергетической безопасности и устойчивого развития придает этим
отношениям глобальный характер. Энергетическое право, равно как и экологическое
право, становится важнейшей составной частью международно-правового
регулирования устойчивого развития.
--------------------------------
<23> Путин В.В.
Энергетический эгоизм - это дорога, ведущая в никуда // Wall Street Journal,
28/2/2006. P. A l6.
Этим вопросам была
посвящена третья часть семинара.
В первую очередь
энергетика включается в глобальный контекст в свете обязательств по Киотскому
протоколу. Снижение энергопотребления и выбросов парниковых газов, а также
программы по энергоэффективности представляют собой важную часть обязательств как
с российской, так и с европейской стороны. Для ЕС глобальный контекст означает
рассмотрение энергетической безопасности как части конституционно закрепленного
права на устойчивое развитие и благосостояние народов, проживающих на
территории ЕС.
Для России глобальный
контекст означает развитие и диверсификацию двусторонних договоренностей в
области энергетики, как, например, с Латинской Америкой <24> и странами
Азии, и участие в многосторонних международных организациях.
--------------------------------
<24> Энергетика -
приоритет сотрудничества России с Латинской Америкой // Голос России.
27.07.2009.
На заключительном
заседании был проведен Круглый стол с участием двух международных экспертов из
России и ЕС.
Старший эксперт по
отношениям со странами Восточной Европы и Россией консультационно-аналитической
компании Control Risks Group, London доктор Карло Галло в первую очередь
останавливается на понятии энергетической безопасности и его значении для
российско-европейских отношений. Стабильность поставок и закупок представляет
собой ключевой момент для обеих сторон <25>. Хотя Европейский союз и
выделил в качестве основного приоритета энергетической политики развитие
альтернативных источников энергии и диверсификацию, Россия будет сохранять
позиции основного поставщика в течение как минимум последующих 20 лет. В
ситуации подобной взаимозависимости основной вопрос энергетической
безопасности: будет или не будет Россия надежным поставщиком? Помимо
особенностей внутреннего российского рынка первичного сырья, таких, например,
как его низкий уровень эффективности и большие объемы потребления, а также
монопольного положения Газпрома, нестабильность может быть связана с чисто
политическими рисками, такими, как смена политических лидеров и правящего
политического курса. Д-р Галло, отвечая на вопросы участников Круглого стола,
отмечает, что ЕС в последние годы стал значительно гибче в вопросах
экономического сотрудничества и продвижения демократических реформ в РФ. Россия
также более четко заявляет о своем стремлении сотрудничать с ЕС, прежде всего в
сфере модернизации энергетического сектора, а также по вопросам инвестиций в
европейскую промышленность.
--------------------------------
<25> EU's Energy Position: Market and
Supply. Market observation for energy 2009.
Второй выступающий, к.ю.н.
С.С. Селиверстов, представляющий юридическую фирму "Соколов, Маслов и
партнеры", предлагает правовой взгляд на проблему энергетического
сотрудничества между ЕС и РФ <26>.
--------------------------------
<26> Селиверстов С.С. Energy Security
of Russia
По мнению г-на
Селиверстова, энергетические отношения между Россией и ЕС в настоящий момент -
это прежде всего отношения коммерческого характера, крупномасштабного договора
международной купли-продажи, "глобального договора купли-продажи".
Этот взгляд на энергетические отношения часто упускается из виду по причине их
политической и стратегической значимости. Именно договорная основа правоотношений
позволяет по-иному посмотреть на противоречия политического характера. Нефть и
газ являются прежде всего товарами в экономическом смысле и понимании
гражданского права. Однако это товары особого рода, имеющие стратегическое
значение для экономики, а следовательно, и политический вес.
С точки зрения экономики
российско-европейские отношения в энергетике, и особенно в газовой сфере, можно
определить как рынок с очень высокой степенью монополизации на стороне
поставщика. В указанной связи покупатели (потребители) стремятся
противодействовать монопольной силе данного поставщика, что в правовом плане
находит выражение как в принципе солидарности государств - членов ЕС на
международной арене, закрепленном в Лиссабонском договоре, так и в положениях
Третьего энергетического пакета.
Развитие отношений ЕС -
Россия, по мнению С. Селиверстова, потенциально может происходить либо по
"дружественному", либо по "недружественному" сценарию.
"Дружественный" сценарий будет означать взаимную открытость и
интеграцию энергетических отраслей России и ЕС, предоставление взаимных уступок
и преференций. В правовом плане это может выразиться в подписании нового
договора о партнерстве и сотрудничестве, который будет включать подробные
положения по энергетике, либо специального международного договора,
посвященного энергетическим вопросам, в частности вопросам транзита.
Вместе с тем налицо
тенденции к развитию "недружественного сценария". Экономическими
последствиями этого являются закрытие энергетических рынков России и ЕС для
осуществления взаимных инвестиций и создание взаимно неблагоприятного
инвестиционного климата. В правовой плоскости это выражается в наличии двух
регулятивных пространств - российского (предоставляющего преференции
поставщику) и европейского (ориентированного на потребителей), которые все
более удаляются друг от друга в плане конкретных нормативных предписаний. Это
приводит к тому, что поставщики и потребители действуют в четких рамках своих
пространств, которые при этом становятся все более недружественными для противоположной
стороны. Взаимодействие осуществляется либо на границе указанных регулятивных
пространств, либо в "буферной зоне" транзитных государств - Украины и
Белоруссии.
В последнем утверждении
оба выступающих сходятся во мнении. В данный момент перспективы
"недружественного" сценария крайне велики, сигналами этого могут
служить отказ России ратифицировать Договор к Энергетической хартии,
скептическое отношение части европейского истеблишмента к полномасштабному
развитию сотрудничества с Россией.
Для достижения
стабильности российско-европейских энергетических отношений необходимо прежде
всего заключение стратегического соглашения, которое позволит формализовать
решение многих политизированных вопросов и создаст, таким образом, правовую
базу для обеспечения энергетической безопасности в Европе.
Подводя итоги проведенного
семинара и научно-практической конференции по вопросам российско-европейского
энергетического сотрудничества, необходимо отметить, что комплексные
фундаментальные знания становятся все более и более востребованными
промышленностью и предпринимателями. Понимание особенностей законодательного
регулирования энергетических отношений в рамках Европейского союза и в
Российской Федерации позволяет юристам более успешно сотрудничать с зарубежными
коллегами, а также проводить международное планирование двусторонних контактов
ЕС и России в сфере публично- и частноправового регулирования энергетики.
В этой связи хочется
надеяться, что опыт семинара послужит формой дальнейшего развития
научно-практических контактов между европейскими университетами, в первую
очередь Германии и Российской Федерации, и привлечет внимание к необходимости
институализации и укрепления международного многостороннего фундаментального
образования юристов.
Комментариев нет:
Отправить комментарий